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客座总编辑十周年之贾宇
时间：2021-02-25

贾宇：坚持法治原则化解社会矛盾

本期客座总编辑：

贾宇，西北政法大学校长。

社会矛盾化解工作必须坚持法治的基本原则，在法制的框架内寻求应对之策。

面对纷繁复杂的社会矛盾，依据什么原则进行矛盾化解工作？日前，西北政法大学校长贾宇认为，当下信访工作压力巨大、群体性事件和恶性事件频发，各级政府的维稳成本高，国家财政已经不能承受其重。此种维稳模式已经无以为继，提出“社会矛盾化解工作必须坚持法治的基本原则，在法制的框架内寻求应对之策。”

深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，是中央根据我国国情、民情和经济社会发展现状对政法工作提出的富有针对性的战略部署。在三项重点工作中，社会矛盾化解是基础，社会管理创新是动力，公正廉洁执法是根本。基于当前社会矛盾的现状和根源，推进社会矛盾化解工作应当坚持以下几个法律原则：

依法有序的原则。依法有序首先要求依法行政。依法行政要求合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2010年8月27日，温家宝总理在全国依法行政工作会议上指出，依法行政是建设法治政府的核心。推进依法行政，建设法治政府，是发展社会主义市场经济的必然要求，是促进社会公平正义的基本保证，是政治体制改革的组成部分，是反腐败的重要举措。人民授权行政机关行使行政权力，最终目的就是要通过行政管理，为经济和社会发展服务。人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政就是将保证行政管理为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。

依法有序要求树立司法的权威。当前，司法权威被漠视、被挑战的事情屡有发生。司法没有权威，民众必将寻求司法之外的，甚至是非理性、暴力的途径来表达诉求，导致社会矛盾激化、失控，增加政府维稳的成本。提高司法公信力，不仅需要排除外部的不当干扰，也需要司法机关本身的不断职业化、专业化、现代化，依法惩治司法腐败。

依法有序要求政府要积极引导民众通过合法的途径表达诉求，对于不合理的要求不能姑息迁就。信访工作中，极少数上访人利用党委、政府害怕其上访、闹访的心态，威胁、要挟政府，勒索钱财，提出无理要求，打着上访的“旗号”从事违法行为，严重扰乱了正常的信访秩序。有些群众信上（级）不信下（级），信大（官）不信小（官），采取越级上访的方法，寻找解决途径。对于一些不合理甚至是无理的诉求，有关部门为了稳定予以满足，结果导致恶性循环，维护社会稳定、化解社会矛盾的难度越来越大，成本越来越高。值得注意的是，这种现象的存在，与有关国家工作人员的滥权（渎职）行为和司法机关权威的缺失存在一定联系。

法、理、情相结合、法律效果与社会效果相统一的原则。中国文化从思维上重内容轻形式。把天理、国法、人情有机结合，坚持“恭行天理、执法原情”的文化传统在当前依然具有现实意义。现在有些法院的判决要么法律依据适用不准，要么说理不清，要么让民众从感情上难以接受。出现这种问题的根本原因不仅仅在于执法、司法人员的业务能力有所欠缺，还在于机械执法（司法），无法做到在依法的前提下，做到法、理、情的融会贯通。

审判人员要始终坚持法律效果与社会效果的统一，在法律之内寻求社会效果。要全面地把握相关的法律规定，善于掌握法律的精神实质，按照既定的、科学的规则解释和适用法律，正确合理地解决规范冲突，积极能动地填补法律的漏洞。要坚持走群众路线，培养敬业精神，不能就案办案、机械办案，要把法律吃透，把案情和问题吃透。

西安市莲湖区人民法院通过认真调研发现：人身损害、交通肇事赔偿、追索劳务费等案件弱势的当事人在诉讼中有绝对胜诉权，但因种种原因未能申请诉讼（前）保全，致保全不能而使被告转移资金、变卖财产而形成“赢了官司执行难”的结局。于是，该院积极发挥司法能动性。首先，在立案大厅设立保全合议庭，在对当事人进行诉讼风险提示的同时，告知其有申请诉讼（前）保全的权利。其次，主动将专业担保公司请进法院，设立窗口现场办公，及时为经济困难的弱势当事人提供担保，由被告承担费用，完善了法律程序，保证法律赋予的实体权利真正落到实处。

要让民众理解、信服我们的执法（司法），需要加强与民众的对话沟通，通过民主协商的方式，达到道理上明白、情感上接受的效果。政法工作人员应当做好释法工作，广泛地听取群众的意见，畅通言路，该举行听证的，要依法进行听证。

程序正当的原则。无论是立法、行政，或是司法，都不是静止的，而是一个动态的过程，而且，每一种权力的行使，都需要通过人的活动来实现。因此，在法治状态下，法律不仅要对每种权力的内涵和范围作出明确规范，而且要对权力如何行使即权力的行使程序作出规范。如果仅有实体法规范而没有程序法的规范，则实体正义只不过是一种可望而不可及的一纸空文，以致不能有效防止权力执掌者在行使权力过程中的恣意妄为，也难以保障个体权利和自由得到切实的维护和尊重。

由于中国法律文化中重实体、轻程序。有些人认为程序讲的多了，会束缚自己的手脚，否定程序正义的价值，这与法治理念是不相符的。甚至个别公务人员将程序当做愚弄群众的伎俩，背地里破坏程序的正当性、合法性，以达到特定目的，这样做不仅不能达成公正结果，反而人为地制造、激化矛盾。

利益平衡的原则。社会矛盾的本质是利益冲突。即便在一些非直接利益冲突的情况下，其背后也是利益之争。有些上访人说是为了“出气”，实际上多有利益冲突的背景。因此，当出现利益冲突的情况下，处理好各方的利益平衡，是解决问题的关键所在。

在处理利益冲突时，应首先保障弱势群体的利益。只有他们的利益得到合理的安排，社会不稳定因素才能大大减少。比如，在劳资纠纷中，有些企业为了转嫁危机，使用了侵害劳工权益的应对手段，管理行为和管理方式侵害了劳工的权益，为规避法律所采取的措施侵害了劳工的权益。出现这些问题时，政府应当毫不犹豫地出面维护劳工的利益。留住企业不能以侵害劳工的利益为代价，而且以侵害劳工利益为经营策略的企业必然不能长久。

当国家利益、政府部门利益与民众利益冲突时，应当遵从比例原则。行政比例原则是行政法的重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。比如，在新农村改造过程中，不能脱离农民的经济水平，造成经济能力困难的农民无房可住、无地可耕。再比如，城中村改造应当照顾到村民得到合理的补偿和长远的生计。为了城市改造而屡屡强拆出人命，就违背了比例原则。出事后有些官员振振有词，大谈发展大局，漠视个体生命，就是不懂依法行政价值的表现。

司法工作中也同样需要关注当事人利益的保护。

调解与审判相结合的原则。调解处理纠纷的做法，中国源远流长。近年来中国法学界有人主张引进“恢复性司法”，认为这是西方处理纠纷的很好的制度，我们细致研究了“恢复性司法”的内容，发现其实不新鲜，就是我们的调解、社区工作等做法。应当说，“大调解”的方向是正确的，但是，也要强调，调解优先不等同于只能调不能判，调解应当基于自愿，不能不分是非。

预防（预警）为先的原则。做好社会矛盾化解工作的上上策是将社会矛盾化解于萌芽状态。因此，社会矛盾的风险评估、预警工作就显得尤为重要。浙江诸暨市的枫桥经验在这方面做得很好。他们提出了很有创意的“四前工作法”，即：组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前。正是由于从排查调处各类小矛盾、小纠纷做起，坚持抓源头、抓苗头，从而达到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的效果，有力地维护了社会稳定。

（本文刊载于《检察风云》杂志2011年第17期）