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人民监督员工作的深化与发展

时间:2015年05月28日

  

副检察长  王光贤*

 

人民监督员制度是检察机关为加强对查办职务犯罪工作的监督而探索建立的一项重大制度,是人民群众监督司法、参与司法的重要形式。实行人民监督员制度,进一步健全了对检察权,特别是对职务犯罪侦查权的监督制约机制。对于发展和完善中国特色社会主义检察制度,保证检察机关依法独立公正行使检察权具有重要意义。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要“完善人民监督员制度,重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。习近平总书记2015227日主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议,审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》,要求在人民监督员选任方式、监督范围、监督程序、知情权保障等方面深化改革。根据中央和高检院改革方案,本课题重点是以完善和发展人民监督员监督范围和监督程序为主线,不涉及人民监督员的选任管理方式,就改进监督范围,优化监督程序和提升监督效力等问题提出对策建议。

一、人民监督员制度的探索和发展

(一)人民监督员制度发展的历史沿革

一是产生试点阶段。20039月,高检院决定在十个省、区、市检察机关开展试点工作,标志着这项制度的正式产生。试点阶段人民监督员任期为3年,监督范围为职务犯罪案件的“三类案件”和“五种情形”,即犯罪嫌疑人不服逮捕决定、检察机关拟撤销案件、拟不起诉三类案件,检察机关办理应当立案而不立案,超期羁押,违法搜查、扣押、冻结,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定,办案人员徇私舞弊、贪赃枉法五种情形。

二是全面推行阶段。201010月,高检院决定在全国各级检察机关全面推行人民监督员制度。人民监督员任期由3年变为5年,监督范围由“三类案件”和“五种情形”变为“二类案件”和“五种情形”,不再对犯罪嫌疑人不服逮捕决定案件进行监督。增加了任职限制,公民自荐的选任方式,以及“上级院统一选任”和“下管一级监督”的规定。

三是改革深化阶段。20149月高检院下发了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》、《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》,在部分省市开展人民监督员选人管理方式的改革试点,由司法行政部门负责人民监督员的选人管理,同时开展监督范围、监督程序的改革。20153月经中央深改小组审议的《深化人民监督员制度改革方案》发布,主要内容包括:由省级司法行政机关和设区的市级司法行政机关选任产生人民监督员并进行管理,人民检察院配合协作;将人民监督员监督案件范围扩展至11种;增加了人民监督员决定复议程序,以及职务犯罪案件台账制度、人民监督员监督事项告知制度等保障机制。

(二)本市人民监督员制度实施的基本情况和特点

上海检察机关作为全国首批试点之一,在高检院制度框架下,结合上海工作实际,积极探索人民监督员制度历时11年,在人民监督员制度实施方面积累了丰富的经验做法,有的成为可推广可复制的经验样本,得到高检院的充分肯定,被推广到全国。从20049月全面试点以来,共组织人民监督员监督自案件463件,所有分院、区县院都有案件接受人民监督员监督。这些案件的特点包括:

一是案件监督数量有下降趋势。从产生试点阶段到全面推行阶段,全市平均监督案件数量为46.3/年,数量基本均衡,少数年份有所增加,没有大起大落。但是,在2014年案件监督数量明显下降(见图一)。

注:全市年平均监督案件数量为46.3

 

二是“三类案件”中拟不起诉居多。全市人民监督员监督案件中“三类案件”共458件,其中拟不起诉案件250件、拟撤案案件180件、拟维持原逮捕决定案件28件,占到总数的98.9%(见图二、图三)。

三是“五种情形”监督数量明显偏少。全市人民监督员监督案件中,“五种情形”案件仅5件,其中监督应当立案不立案情形2件、违法扣押情形1件、未依法给予刑事赔偿情形2件(见图四)。

四是监督意见同意检察机关拟处理意见居多。人民监督员监督“三类案件”,同意检察机关拟处理意见的有430件,不同意拟处理意见的有28件,其中检察机关采纳监督意见的有12件,一定程度上反映全市检察机关查办职务犯罪案件工作质量较好(见图五)。

(三)本市人民监督员制度实施的主要做法

1.探索完善工作机制

200912月上海检察机关在全国率先实行了人民监督员“统一选任、分级管理,下管一级监督”的制度模式,以上海检察机关的名义统一选任,由市、分院分级管理,并组织人民监督员监督下一级检察院查办的案件。这一模式在2010年被高检院以“上级院统一选任,下管一级监督”的模式采纳固定下来。在此基础上不断加强工作机制的规范化建设,市院在《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》的基础上,重新修订了《上海市人民检察院人民监督员制度实施工作细则》、《人民监督员选任办法》、《人民监督员办事机构工作规则》、《上海检察机关人民监督员监督案件评议活动程序规范》等规范性文件,对监督案件评议活动的前期准备、审阅汇报、评议表决、意见反馈、答复报告五个阶段做了详细的规定,并统一规范了监督材料的制作标准,这一做法得到高检院的肯定。

2.积极拓展监督范围

根据高检院规定,人民监督员的主要职责是对查办职务犯罪案件的“七种情形”(试点阶段为“三类案件”加“五种情形”)进行监督。近年来,上海检察机关在“七种情形”外,还探索人民监督员对检察机关终结性和部分程序性办案活动进行监督。一是参与案件公开审查。邀请人民监督员参与不起诉案件公开审查、不起诉决定公开宣布、担任民事行政案件特邀听证员。二是评议公诉出庭活动。组织人民监督员旁听刑事案件出庭公诉,对办案质量、公诉人出庭表现进行评议。三是参与检察机关重大活动、重要会议。如列席全市检察工作会议,参与法律监督专项检查活动,优秀公诉人考核选拔,评选检察机关优秀案事例等。

3.重视吸收意见建议

一是建立人民监督员转交办案件督查制度。将全国人大代表、政协委员和市人大代表、政协委员,市院人民监督员、特约检察员转交办案件纳入专项督查范围,按照专项督查工作程序和要求进行办理和答复。二是完善人民监督员意见建议收集机制。专门设计制作《监督案件情况评议表》,供监督员在监督案件评议活动中填写,收集关于案件办理和案情汇报、法律文书及相关材料制作、监督活动组织安排等方面的意见建议。三是定期梳理汇总人民监督员意见建议。2011年起,市院定期对全市人民监督员的评议意见进行汇总分析,对反映较为集中、带有普遍性的意见建议,尤其是人民监督员不同意检察院拟处理意见的做好答复解释。每半年编发《呈阅件(人民监督专刊)》并附《人民监督案件意见建议汇总表》,向市院领导反映人民监督员提出意见建议情况,并通报全市各级院。

4.扩大制度社会影响

一是通过电台、电视台和报刊以及市院外网,有重点地向社会公众宣传、介绍人民监督员制度试点开展情况;二是由市院党组成员、二分院检察长通过“东方网”网络视频,就人民监督员制度的性质、内容等问题,与网友进行面对面的交流互动,扩大了人民监督员制度的影响。三是借力人大代表、政协委员等进行宣传。不仅选任代表委员等担任人民监督员,具体参与监督活动,同时两会期间将人民监督员制度相关资料作为专门材料提供,并通过与代表委员座谈等形式加强宣传,使代表委员在本人参与了解的基础上,帮助检察机关向社会各方面宣传人民监督员制度。

二、人民监督员制度实施中面临的问题和机遇

(一)监督内容有待均衡

从全国范围来看,20039月至20109月,人民监督员共监督“三类案件”32304件,对“五种情形”的监督仅有1000余件,对“五种情形”提出监督意见的数量仅为监督案件的3%[1]无论从全国还是本市范围考察,人民监督员的监督内容绝大多数集中在拟不起诉和拟撤销案件,对其他“五种情形”的监督非常少见,形成“被动监督多,主动监督少”,“两类案件多、五种情形少”的状况。原因在于,当事人权利告知机制没有真正建立并落实,以及人民监督员知情权保障不到位,启动程序的决定权仍在于检察机关。

(二)监督范围有待厘清

一是职务犯罪不起诉和撤销案件是否纳入人民监督员的监督范围存在争议。有意见认为,应当弱化或取消对职务犯罪不起诉和撤案的监督。从国际视野观之,各法治国家都赋予一定的主体对检察机关的公诉决定(特别是起诉决定)进行审查,但对不起诉、撤销案件却很少有制约,而我国人民监督员制度是为检察机关作出撤案、不起诉这类有利于犯罪嫌疑人的决定设置一些非规范化的障碍。”[2]二是对不服逮捕决定的职务犯罪案件的监督存在争议。一种意见认为,职务犯罪案件决定逮捕权已经被上提,捕后还有审查起诉和审判监督制约,不必需要人民监督员监督,另一种意见认为,逮捕是对人身自由限制最严重的强制措施,人民监督员对逮捕措施的监督是法律和刑事政策的应有之义。三是普通刑事案件是否纳入监督范围存在争议。一种意见认为,一般刑事案件纳入人民监督员监督范围是防止腐败和程序公正的要求,也是一般刑事案件的特点决定的。另一种意见认为,一般刑事案件诉讼中的“三类案件”,由检察机关进行专门的法律监督,纳入人民监督员监督范围不符合设立制度的初衷。[3]

(三)监督程序有待完善

一是监督程序有待具体细化。由于高检院规定的监督程序较为笼统,在汇报材料的内容与格式、案件承办人汇报的方式、人民监督员查阅案件材料的范围、听取律师意见的方式、评议表决的方式等方面均缺乏具体的规定,造成各地检察机关的做法不统一,在执行过程中随意性较大,甚至大相径庭。二是监督程序遗漏重点环节。根据现行规定,人民监督员对检察院自案件的监督,采取“报告式”的监督方式,没有规定阅卷、听取律师意见、听取犯罪嫌疑人意见等程序内容,人民监督员无法兼听各方意见,难以全面准确把握案情。三是监督程序缺少回避制度。实践中曾发生人民监督员与案件当事人存在利害关系的情况,影响监督的公正性和客观性。

(四)监督效力有待加强

根据相关规定,人民监督员的监督意见仅供检察机关办案时参考,无强制约束力。[4]实践中,人民监督员一般都同意检察机关的意见,即使不同意检察机关意见,人民监督员的监督意见被检察机关采纳的概率也不高。因此,增强人民监督员监督意见的刚性,已经成为理论界和实务界的共识。然而,在如何增强人民监督员制度刚性上却存在分歧。一种意见认为,应当赋予人民监督员实质性的决定权,人民监督员可以否决检察机关的承办意见。还有意见认为,应当赋予人民监督员制度更大的程序刚性而不是实质性决定权。“如果人民监督员的监督结果在实体上对检察机关具有刚性的约束力,将导致人民监督员干预检察权的独立行使,且其自身也因分享了检察权而具有了权力的性质,成为需要被监督的对象,从而再次陷入谁来监督监督者的困境。”[5]对于如何强化人民监督员制度的程序刚性在实践中也有争议。如检察机关不采纳人民监督员监督意见后的复核程序的存废,在实践中存在反复。《深化人民监督员制度改革方案》又提出建立复议程序,但是复议机关应当是办案的检察院还是组织监督程序的检察院尚未明确。

三、深化人民监督员制度的思考和对策

(一)进一步加强对“九种情形”的监督力度[6]

人民监督员工作的完善要处理好监督数量、质量和效率的关系,监督案件数量多不等于质量好,但是“监督情形”数量过少,也难以体现监督力度和提高监督质量,实现监督对象均衡主要是增加“九种情形”的案件数量。

1.建立监督事项告知当事人制度

我们认为,应当按照《深化人民监督员制度改革方案》要求,“落实检察机关在查办职务犯罪案件的侦查、审查逮捕、审查起诉等诉讼环节第一次讯问犯罪嫌疑人时,执行搜查、扣押时以及执行冻结后,应向举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属告知有关人民监督员监督事项的内容。”一是告知主体包括检察机关的控申部门、自部门、监部门、公诉部门等。二是告知对象包括职务犯罪案件举报人、申诉人、犯罪嫌疑人及其近亲属等,由于监督范围增加了“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”情形,因此,告知对象也应当包括聘请的律师或其他诉讼参与人。三是告知内容包括人民监督员制度的监督范围和申请人民监督员监督的权利及方式等。承办人应在笔录中将告知情况予以完整记载;同时将人民监督员的监督事项补充进《犯罪嫌疑人、被告人权利义务告知书》等法律文书,由告知对象阅读并签字。

2.建立人民监督员知情权保障机制

一是建立职务犯罪案件台账制度。检察机关应对职务犯罪立案情况、对犯罪嫌疑人采取强制措施情况,犯罪嫌疑人被羁押情况,扣押财物的保管、处理、移送、退还情况,以及刑事赔偿案件办理情况建立相应台账,每季度或每半年由上一级人民检察院组织人民监督员查阅,便于人民监督员掌握案件办理情况,发现监督线索。二是建立人民监督员参与案件回访、执法检查等机制。组织人民监督员参与回访案发单位和有关当事人,了解检察机关司法办案情况;邀请人民监督员参加执法检查, 对检察机关搜查、扣押、冻结等活动进行现场监督。三是建立案件信息通报制度。对于检察人员在办案中发生的徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证、超期羁押、违法搜查、扣押、冻结、应予刑事赔偿而不赔偿等违法违纪情形的控告、检举,纪检监察部门的处理结果应当及时通过人民监督员办公室向人民监督员反馈。

3.完善人民监督员监督启动程序

申请人认为自身权益受到侵害,属于“九种情形”监督内容的,可以以书面形式通过案件承办院的办案部门或者控申部门向上一级检察院人民监督员办公室提出。案件承办人应当及时转交监督申请,接受审查。上一级检察院人民监督员办公室收到下级院转交的监督申请后,应及时组织人民监督员进行必要的审查。人民监督员对监督申请进行审查后,认为申请事项属于“九种情形”且有监督必要的,应当尽快启动监督程序。由人民监督员对“九种情形”进行形式审查后启动监督程序,不再进行实质审查和检察长批准程序,可以有效解决监督程序启动难的问题。

(二)进一步拓展人民监督员的监督范围

我们认为,既要确保《深化人民监督员制度改革方案》确定的11类监督案件的全面落实,还应有一定程度的探索和拓展。

1.加强对职务犯罪不起诉和撤销案件的监督

目前从实践情况看,对职务犯罪的拟不起诉和拟撤销案件引入人民群众的监督,适当提高程序门槛,是符合我国国情、社情、民情的现实选择。一是完善技术手段。目前检察机关办理案件均已纳入统一应用业务系统内,但是一些职务犯罪作不起诉处理仍然可以在系统“体外循环”。统一业务系统应当设置程序节点,保证不起诉案件必须经过人民监督员程序才能完成案件流程。二是落实办案责任。检察官办案责任制实施后,对于此类情形应当落实办案责任,过失未启动人民监督员程序即作不起诉处理的,应当追究相应办案主体的执法过错责任。三是跟踪纠正不起诉和撤销案件背后的行政违法和不作为。人民监督员同意检察机关拟不起诉和撤案决定的案件中,人民监督员发现行政机关及其工作人员有违法行使职权或者不行使职权的行为,检察机关应该认真考虑和采纳人民监督员的意见,有必要时应当向相关行政机关制发检察建议督促其纠正,并将制发建议和行政机关整改回复情况反馈给人民监督员。

2.恢复对不服逮捕决定案件的监督

《深化人民监督员制度改革方案》已经将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”纳入监督范围,为保证监督范围的全面落实,一是赋予当事人启动监督程序的权利。职务犯罪嫌疑人被决定逮捕后有权利申请启动人民监督员程序,落实对犯罪嫌疑人、被告人的权利告知。二是将当事人不服逮捕决定的审查与继续羁押必要性审查结合起来。将人民监督员引入继续羁押必要性审查程序,增强审查程序的中立、客观,减少“一捕到底”的情况。三是引导人民监督员兼顾逮捕的合法性、合理性和必要性的审查。人民监督员在评议此类案件不但要关注原来逮捕适用的合法合理,更应当注意继续羁押是否必要。对司法效率有一定的减损,也不足以成为不将逮捕案件纳入监督范围的理由。

3.有条件地将普通刑事案件纳入监督范围

虽然设立人民监督员制度的初衷是对职务犯罪进行监督,但这并不意味着人民监督员监督完全只能局限于职务犯罪案件,可以在检察环节尝试将若干普通刑事案件纳入监督范围。一是在监督范围上主要包括在检察环节具有终局性的案件,如拟不批捕案件、拟不起诉案件、刑事和解案件、刑事申诉案件、民事、行政申请监督案件等。二是在监督方式上,可以采取公开听证、案件评查、听庭评议等方式,不必固守监督评议案件、发表意见一种形式,还可以旁听、暗访、见证等。三是在推进方式上坚持积极稳妥的原则,既要努力创造条件主动充分听取人民监督员意见,又要慎重稳妥,适当控制范围,案件数量不宜太多。在监督程序上,既要有利于发挥人民监督员的监督作用,又不能过于繁琐,以提高监督效率。

(三)进一步建立健全科学合理的监督程序

实体公正和程序公正是司法公正的重要组成部分相互依存,不可偏废。在人民监督员制度的发展过程中,也要切实改变“重实体、轻程序”的倾向,真正把程序公正作为保证监督效果、实现实体公正的前提和基础。

1.设置阅卷程序

我们认为,检察机关应当允许人民监督员在监督案件之前查阅案卷材料,并将其作为人民监督员履职的一项基本权利,可以自愿选择提前阅卷,也可以阅卷,在人民监督员监督程序中可以设置专门的阅卷环节,有利于人民监督员全面掌握案件情况和提高人民监督员程序的效率。

一是人民监督员阅卷的范围。一般情况下,人民监督员查阅的案卷材料范围可以与辩护律师查阅的范围一致,包括证据材料和诉讼文书。在必要情况下,经过检察长批准,人民监督员还可以查阅侦查内卷等包含侦查秘密内容的案卷材料。检察机关应当为人民监督员阅卷提供保障和便利。在查阅案卷时,人民监督员有疑问时,可以向案件承办人等有关人员提问,有关人员应当详细解答。

二是阅卷的时间与地点。为保障人民监督员的权利,提高监督的质量,审阅案卷的阶段原则上不受限制,既可以在听取检察机关承办人的介绍以及审阅检察机关提供的有关材料后审阅案卷,可以在听取律师或犯罪嫌疑人意见后审阅案卷,即使在案件评议阶段,人民监督员认为需要审阅案卷的,也可以审阅案卷。检察机关对人民监督员的阅卷时间予以保障,不得限定时间或给予不必要的催促。此外,为保证案卷的安全,防止案卷被遗失或毁损,阅卷应当在检察机关的司法办案区或检察机关指定的地点进行。

三是人民监督员的保密义务。《深化人民监督员制度改革方案》强调,人民监督员履行监督职责期间,应当作出保密承诺,遵守国家法律、法规和有关纪律规定,不得泄露案件涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的信息。如果案卷材料涉及国家秘密或线索来源、待查线索等材料,检察机关应当提示人民监督员注意其保密义务,必要时,可以对案卷材料作适当的处理,如对保密内容进行屏蔽等。人民监督员只有查阅案卷材料的权利,不得摘抄、复制或者将案卷材料带离检察机关的办案区域。

2.设置听取犯罪嫌疑人及其辩护律师意见程序

修改后刑事诉讼法的突出特点之一就是在许多程序环节,如审查逮捕、审查起诉环节,新增了办案机关听取犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师意见的程序。直接听取犯罪嫌疑人、被告人的申辩、辩护律师的意见是程序正义最低限度的要求。人民监督员监督案件的程序从本质上说也是一种司法判断程序,也应当符合程序正义的原则要求。

一是赋予人民监督员听取意见的权利。人民监督员听取犯罪嫌疑人及其辩护律师意见应当是一种权利,不以检察机关的批准为前提,尤其是在“九种情形”案件中人民监督员听取意见十分必要。

二是规范人民监督员听取意见的形式。在监督程序之前,人民监督员听取意见应当主要以书面形式。在监督程序中,人民监督员可以直接听取犯罪嫌疑人及其辩护律师的意见,但是必须在检察机关的办案场所进行,在直接听取意见时,人民监督员有权向犯罪嫌疑人及其辩护律师直接发问。

三是建立人民监督员听取意见的保障机制。犯罪嫌疑人及其辩护律师有书面意见提交人民监督员的,应当由检察机关的人民监督员办事机构及时转交,不得隐匿、迟延或者拒绝。犯罪嫌疑人及其辩护律师认为存在侵犯其合法权利的“九种情形”,要求在监督程序直接向人民监督员陈述意见的,检察机关应当予以保障,不得阻碍。检察机关对于人民监督员的个人信息也要保密,防止犯罪嫌疑人及其辩护律师在案外接触人民监督员,或者对其施加不当影响。人民监督员直接听取意见时,检察机关可以派员在场。人民监督员请求检察机关保障其人身安全的,可以参考适用对证人的保护措施。

3.设置回避制度

回避的主体不仅包括人民监督员,而且包括人民监督员办事机构工作人员。人民监督员或人民监督员办事机构工作人员与案件有利害关系的,不能以人民监督员身份进行监督,也不能从事与人民监督员监督有关的工作。案件的承办人员与案件有利害关系时,依法应当回避,但不属于人民监督员监督程序回避的范畴。人民监督员和人民监督员办事机构工作人员的回避由负责组织人民监督员监督的组织负责人决定。

一是回避的理由。与监督案件存在利害关系,可能影响对案件的公正监督,即构成回避的理由。参考刑诉法对司法人员的回避规定,需要回避的情形主要包括:人民监督员是案件的当事人或当事人的近亲属;本人或者他的近亲属和本案有利害关系;担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人;与本案当事人有其他关系,可能影响对案件的公正监督。

二是回避的种类。人民监督员或人民监督员办事机构工作人员应当自行回避,案件的当事人及法定代理人也有权要求他们回避。应当回避而未申请回避的,有关组织有权决定他们回避。

三是未按规定回避的后果。人民监督员应当回避而未回避的,应当重新组织人民监督员对案件进行监督;人民监督员办事机构工作人员应当回避而未回避的,是否重新组织对案件的监督应当视具体情况而定,如果未回避对案件的监督有实质性影响的,应当重新组织对案件的监督,否则已进行的监督程序仍然有效。

(四)进一步强化人民监督员监督的程序约束力

人民监督员的监督并非要代替检察机关行使检察权,而是使检察机关的执法办案程序更加公开、公平、公正。因此,一味强调人民监督员监督的实体效果并不符合制度的设立目的。我们认为,强化人民监督员监督的程序约束力可以在维护检察机关依法独立行使检察权的同时,保证人民监督员监督程序的刚性。

1.明确复议机关

根据《深化人民监督员制度改革方案》规定,复议程序是指人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见,经反馈说明后,多数人民监督员仍有异议的,可以提请人民检察院复议一次。我们认为,应当明确组织案件监督程序的检察院是复议主体。由于根据人民监督员“下管一级”的现行监督模式,组织案件监督的检察院是办案院的上一级检察院,其本身没有参与决定,所以复议主体与案件的利害关系比较弱,没有思维定势影响的问题,也没有维护自身权威性的现实需要,具有纠正不当决定的动力。检察机关上级院领导下级院的领导体制及检察一体化原则决定了复议机关具有法定的权威性,监督更有刚性和效力。此外,“复议”程序可以更名为“复核”程序。参照刑事诉讼法第175条规定,检察院决定对犯罪嫌疑人不起诉的,公安机关认为不起诉决定有错误,可以要求作出不起诉决定的检察院“复议”,如果意见不被接受,可以向上一级检察院提请“复核”。可见,向作出决定的同级检察院的异议程序为“复议”程序,而向作出决定的上一级检察院的异议程序则应称为“复核”程序。为了法律概念的统一,人民监督员向组织案件监督的检察院提出异议的程序可以更名为“复核”程序。

2.设置说理程序

设立说理程序是指检察机关在决定不采纳人民监督员的表决意见时,应当充分说明不采纳的理由。设立说理程序的必要性在于:对于不采纳人民监督员意见的,要求作出决定的检察机关充分说明理由,有助于防止任意和武断,促使作出决定的检察机关在决定不采纳人民监督员意见时更加谨慎;同时,检察机关的充分说理,也有助于人民监督员知悉检察机关不采纳的理由,以决定是否提出复议复核;从程序正义来讲,也是正当程序的必然要求。现行规定仅要求检察机关向人民监督员作“必要的说明”,要求比较模糊。我们建议,应当在有关规范性文件中对说理方式和说理程度作出明确规定。

3.设置监督意见反馈机制

人民监督员的监督意见反馈机制是人民监督员监督案件程序后,检察机关对案件最终处理情况通知人民监督员的程序机制。检察机关向人民监督员通知案件处理情况可以促使检察机关更加审慎考虑人民监督员的意见,使人民监督员了解自己监督意见的效果,也可以提高人民监督员履行监督职责的积极性和严肃性。上级检察院可以在承办院对提请监督的案件作出决定后,督促承办院及时将处理结果告知参加案件监督的人民监督员,并报上级院备案。还要定期通报本辖区案件监督意见的反馈情况,对人民监督员的意见建议按照专项督查工作规定办理。定期对人民监督员提出的意见建议进行梳理汇总,通过相关载体或形式通报人民监督员。深化人民监督员工作季度简报制度和年报制度,加强与人民监督员的沟通联系,便于人民监督员了解监督工作动态。

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