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推动公共数据资源高质量开发利用
作者：卢颖、张冰玢     时间：2025-07-03

公共数据的开发利用经历了从共享到开放到运营的过程，公共数据开放模式的内在缺陷逐渐显现，而授权运营模式更加契合数据作为新生产要素的资源属性。国内各地政府正在积极探索公共数据授权运营的新模式，以期充分挖掘公共数据的价值。

把握公共数据的资源属性

从我国公共数据的相关政策及法律文件出台，可见公共数据经历从共享到开放到运营的过程。这一历程源于立法者对数据的资源属性的认识逐步加深。

公共数据的共享、开放可以追溯至2007年左右的政府信息公开，彼时着重关注数据的信息载体属性。随着信息收集、处理和数据分析技术的发展，“政府信息”这一信息载体逐步成为要素化的公共数据，经济价值日渐凸显，相关的政策和立法目标也转向通过公共数据开发产生价值，着重关注大数据的资源属性。此后，随着“大数据”“数据强国”等概念的提出和配套政策、法律文件的出台，数据的经济属性越来越突出，部分地区开始出台文件规制公共数据开放共享。2019年左右，数据正式成为新的生产要素，各地纷纷制定地方数据条例，明确区分在行政服务管理机构之间的公共数据共享行为与向公众提供的公共数据开放行为。部分地区对于公共数据进行了有偿开放的立法尝试，公共数据从共享、开放向运营发展。2022年，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）从中央政策层面提出数据授权运营模式，至此公共数据资源属性正式得到挖掘，且政策和立法上开始探索经济价值上的实现方式，即采用授权运营的模式。

公共数据授权运营的制度优势

公共数据开放是一项普惠性的数据利用政策。然而，在全球范围内，许多国家的公共数据开放工作放慢了脚步，目前一些公共数据开放平台更新不够持续，还面临着开放形式单一、成果数量有限、数据质量不高等问题。

公共数据授权运营模式则显现出一定的制度优势。公共数据授权运营模式通过签订授权协议来明确双方权利和义务，有效预防产权争议，减少交易成本，有助于减少对于数据共享的顾虑，推动公共数据更有效利用和价值增值。公共数据授权运营模式对于缓解地方财政压力、激发政府共享数据的主动性也具有积极作用，这主要通过直接和间接两种途径来实现。直接途径是指政府通过向获得授权的运营方收取费用，直接增加地方政府的财政收入。间接途径则是通过将公共数据授权给第三方进行商业化运营，借助市场机制挖掘数据潜在价值，推动数据产业和数字经济的繁荣，进而通过经济增长带动地方税收的增加。

公共数据授权运营的法律属性

公共数据授权运营是在公共数据无偿开放难以充分实现数据价值的背景下产生的，其有偿性可以通过“受益者负担”原则得到合理化，并可通过“行政收费”的法律路径实现。公共数据授权运营虽然包含“授权”这一词汇，但其与行政许可有着一些区别。公共数据授权运营涉及政府与运营主体之间的协商和合作，通过签订授权协议，双方建立了一种既包含管理与被管理关系，又融合了公共服务买卖合作的复合型关系。这样的关系既有公法的属性，也有私法的特征。故公共数据授权运营是一个更为复杂、涉及多方关系和法律属性的合作模式。

公共数据授权运营不属于已有的特许经营领域，作为开发对象的公共数据资源又与传统的自然资源在性质上大相径庭。在制度的设计上可以参考特许经营的立法框架和实践规则，以确保制度融贯性，同时应综合考虑公共数据资源的特性，以确定合适的授权运营实体，划定可授权数据的边界，明确各参与方的权利与责任，设定授权的有效期限，以及建立评价和退出机制。

公共数据授权运营的相关探索

总体而言，我国在公共数据授权运营领域的探索呈现出“先立法、后实践”的特点，即通过总体的立法引导，再由地方政府进行具体的实施和创新。

就公共数据授权运营的制度设计而言，“数据二十条”提出推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》积极推进数据资产管理研究，明确支持深圳研究数据资源相关会计问题，探索试点公共数据资产确权、估值、管理及市场化利用。《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》提出扩大政府数据开放范围，明确获取和使用公开数据方式，发布开放数据集目录，探索开展公共数据开发利用，鼓励开发以数据集为基础的产品和服务。尽管中央层面已经就公共数据授权运营提出了原则性指导，但目前尚缺乏具体可操作的实施细则。

就授权的相关主体而言，2023年印发的《党和国家机构改革方案》明确要求组建国家数据局，由国家发展和改革委员会管理，将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责划入国家数据局。

国内各地对公共数据授权运营进行了有益的尝试。如在制度设计方面，《上海市数据条例》首次在全国范围内以立法形式正式提出公共数据授权运营制度；《浙江省公共数据条例》明确允许县级及以上人民政府开展公共数据授权运营；《四川省数据条例》提出公共数据按照共享属性分为无条件共享、有条件共享、不予共享三类，公共数据按照开放属性分为无条件开放、有条件开放、不予开放三类；《成都市数据条例》提出将公共数据作为新型国有资产统一授权给国有企业进行市场化运营。

在授权运营机制方面，各地主要形成了三种模式：一是集中授权运营模式，其中较独特的是“成都模式”，将公共数据作为新型国有资产，统一授权给国有企业进行市场化运营，具体操作对外是成都大数据集团集中运营，对内是各数据控制部门分散授权。二是分领域授权运营模式，其中北京、上海分别采取不同的治理结构，北京设立金融、医疗、交通、空间等领域的公共数据专区，由市政府开展授权运营，推动公共数据有条件开放和社会化应用；上海构建了覆盖“市—区—乡镇（街道）”三个层级的管理体系，市政府负责全市数字化工作的总体协调和解决关键问题，区政府负责本区的数据管理工作，乡镇（街道）负责推动数据技术的落地应用，共同协同推动公共数据的增值利用。三是分散授权运营模式，通过制定明确的授权运营机构条件，采用竞争性遴选机制选择若干家专业公司进行公共数据的授权运营，以激发市场活力和提高服务质量。其中浙江省采取相对创新的做法，允许县（区）级政府独立开展授权运营，在有条件的地区先行试点，鼓励地方政府根据自身实际情况，探索出适合当地的授权运营模式。

对于公共数据资源的高质量开发利用，笔者认为，宜尽快明确公共数据的概念及界定范围。由于国家层面的政策尚未对公共数据提供一个明确的定义，加之学术界也存在一定的讨论，公共数据的具体范围仍然是一个开放且发展中的问题。同时，目前地方尝试的集中授权运营、分领域授权运营、分散授权运营三种模式在实践中都存在一些短板，国家级公共数据授权运营机制有待构建。

（卢颖系上海市第一中级人民法院民事审判庭副庭长、三级高级法官；张冰玢系上海市第一中级人民法院民事审判庭法官助理）