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促进体旅融合发展的立法建议
作者：黄小明     时间：2025-12-23

体旅产业融合发展对满足人们美好生活追求、优化区域经济具有重要的现实意义。在现有法律法规的基础上加强立法引领，可以为体旅产业融合发展设定标准，确立监管规则，提供制度驱动力，促进其高质量发展。

体旅融合发展的立法需求

我国体旅产业融合发展需要通过立法促进产业政策的制度化。具体来说，当前发挥立法对体旅产业融合发展的引领推动作用，具有以下四个方面的必要性。

一是促进体旅产业资源开发利用和生态保护的需要。发展体旅产业，亦可认为是对体育旅游资源的开发和利用。我国体育旅游资源丰富, 如东北可以开发冰雪体育旅游，西北可以开发沙漠体育旅游，为数众多的名山大川可以开发山地河流体育旅游等。体育旅游具有健身、表演、竞赛、观赏等多功能价值，具备产业开发的经济价值。体旅产业规划和相关法律法规，对相关资源市场化开发和利用应予以承认并鼓励，为其市场化良性发展提供必要的制度支持。同时，很多体旅项目特别是户外体旅项目的开展，多依托当地的自然生态环境，其开发不当会破坏生态环境，如滑雪场地等必要设施及设备的修建对部分地貌的改变，对森林植被可能造成破坏等，需要相关法律法规的制约和引导。

二是促进体旅产业深度融合、推动产业集群形成的发展需要。一方面，当前我国体育旅游业部分从业者尚未完全理解产业融合的理念，体育和旅游相关部门对体旅产业的管理亦缺乏横向协作，导致体旅产品与服务质量不高，直接影响了体旅项目的体验效果。另一方面，在体旅产业集群的形成和演化过程中，政府部门不仅掌握大量微观层面可供分析的信息资源，而且对于地区经济发展定位、发展态势、产业内容的适应性等方面也具有宏观上的把控能力。只有在体旅产业集群建设中建立政府指导制度，以地区体旅产业发展的优势资源为基础积极规划并建设产业集群，控制经营环境的复杂性和不确定性，才能实现产业发展的规模效应。

三是规范体旅产业市场竞争、维护体旅项目安全的内在需要。体旅产业作为一种经济形式，其市场管理和产业经营都需要相关立法的充分保障。体旅产业经营主体的自主经营和平等竞争、知识产权的享有和行使，以及体旅产业融合发展过程中各类经济纠纷和利益冲突等的解决，都离不开法律的规制和保护。同时，体旅项目相较普通旅游项目，最大特点就是带有一定的挑战性、刺激性和风险性，旅游者通过挑战和超越自我获得愉悦和满足。体旅项目的开展因此伴随着不可预知的不安全性。如滑雪、攀岩、赛马等体旅项目，在消费者参与过程中，较普通旅游项目有更高的安全事故发生率。这些实际情况需要相关法律法规及时出台，以维护体旅项目的安全开展。

四是对体旅产业加强宏观调控的需要。一方面，我国体旅产业处于发展的初期阶段，整体规模较小、产业层级不高、专业人才不足，单纯依靠市场作用短期内难以实现快速发展。另一方面，因市场唯利性偶发的机制失灵情况，使得单靠市场机制往往难以推动体旅产业快速发展，需要国家和地方通过制定产业政策和法律法规引导体旅产业的走向。应从以行政手段为主转向以法律手段为主，健全财政补贴、金融扶持、税收优惠等法律制度，营建良好的发展空间。

提升体旅项目服务质量的立法建议

一是修订旅游法、体育法。

从长远来看，建议采用单独立法的方式制定关于体旅产业的法律规范。考虑到当前我国体旅产业处于发展上升阶段，以及实践中呈现区域化特征，体旅产业立法宜采取循序渐进的方式。

首先，在体育法和旅游法中增加相应条款。在未出台专门的体育旅游法之前, 可在旅游法中增加“体育旅游”和“高风险体育旅游”的特别规定，明确体旅产业的调整范围和发展定位。除此之外，还可对体育旅游市场主体的法律地位、权利和义务等进行规定。

在完善旅游法的同时，也应对体育法进行修订，增加“体育产业”的内容，明确体育产业的概念及法律规范的适用范围。“体育产业”章节应包含“体育旅游”和“高危险性体育项目”的相关内容。

建议在旅游法和体育法中均增加“体育旅游”的相关规定，但立法侧重点应有不同。旅游法基于体育旅游中旅游活动的本质，侧重于体育旅游的规划和促进、经营和服务；体育法基于体育旅游、体育活动的内容属性, 侧重于为高风险体育旅游项目的管理提供法律依据。其中旅游法应作为现阶段调整我国体育旅游活动中各种社会关系的核心法律规范。

二是构建与高质量发展相匹配的产业管理与服务体系。

体旅市场管理方面，在做好立法调研的基础上，应出台国家层面的体育市场管理条例或体育经营活动管理办法，必要时还可制定相应的实施细则，对产业发展过程中出现的具体问题进行规范。在有关产业促进的制度建设方面，发展规划对体旅产业的发展具有前瞻性引领和促进作用。为了更好地促进体旅产业融合发展, 应编制完成全国层面的体旅发展总体规划，明确该产业的发展定位、发展目标、发展方向、发展重点等。

体旅产业是典型的融合产业, 这就要求旅游部门和体育部门建立联动机制。发展规划可对两部门的归口管理进行规定，强调以旅游部门为主、体育部门为辅、其他相关部门联动协同的高效工作机制。在此基础上注重政策衔接，完善体旅市场培育、人才保障、科技支撑、用地供给、财政金融扶持等政策，切实形成政策合力。

目前，体旅产业的制度、目标、规范大都以政策形式出台。这些政策措施对促进我国体旅产业的发展起到了非常重要的作用。但一些政策的局限性在一定程度上限制了体旅产业的发展。随着各项政策的日趋完善，应有步骤地将现有政策法律化，对促进体旅融合发展的人才保障、科技支撑和金融财税扶持等方面作出具体规定。

三是进一步发挥地方立法在促进体旅产业融合发展中的作用。

各地区的体旅产业优势不同，发展水平存在差异，重点发展的体旅项目亦有区别。当前我国体旅产业融合处于发展上升阶段，实践中呈现明显的区域化特征。应通过地方立法解决体旅产业发展面临的问题，建立体旅产业发展长效机制。

地方立法虽然只能在各行政区划范围内发生法律效力，但其不仅体现出对国家法律法规的辅助与补充，还能满足地区实际发展需要。

首先, 各地在对全国人大、国务院颁布的关于体旅产业的法律法规做好促进实施的相应地方立法工作之余，应以地方促进型立法的形式鼓励并引导体旅产业融合发展。体旅相关立法要明确划定以体育和旅游为主的各级不同部门推进体旅产业发展的职责和任务，确保政策在落地实施过程中更具可执行性和可操作性。我国一些地方政府已将体育部门与文旅部门合并，从制度层面推进体育与旅游业加速融合发展，其也将成为体旅产业发展的“排头兵”及推进地方立法的“先锋”。

其次，由于实践中体旅产业发展呈现明显的区域化特征，在实际管理中特别是对具有地方特色的体旅项目的开发和经营，应坚持问题和需求导向，根据本地区体旅产业的特点和实际需要，对体旅项目的管理对象和调整范围、审批条件和程序进行有针对性的规定。

四是以完善高风险体旅项目管理为重点，不断提高立法质量和立法水平。

目前，我国体旅产业的融合发展对体育项目具有较高的依赖性，且市场价值高的项目大多属于高风险体旅项目。因此，体旅产业相关立法须特别重视高风险体旅项目的管理。例如，确定高风险体旅项目类别，完善其市场准入制度，规范市场经营行为，保障体旅项目参加者的人身安全等。当前，完善高风险体旅项目管理立法，重点是确保旅游法第47条和全民健身条例第32条的有效实施。同时，增强地方各级体育、旅游管理部门关于高风险体旅项目管理规定的可操作性。

首先，应对“高风险体育旅游项目”的内涵进行界定。体育运动和旅游活动中安全事故的发生，具有可能性与不确定性，加之旅游法比全民健身条例的法律效力等级更高，采用旅游法中关于“高风险旅游项目”的用词并称之为“高风险体育旅游项目”，更为科学和合理。

其次，《经营高危险性体育项目许可管理办法》目前只针对游泳、滑雪（高山滑雪、自由式滑雪、单板滑雪）、潜水、攀岩四项高风险体旅项目，其他在性质上属于高风险的体旅项目，也应尽快根据实际情况完善准入条件。

在对高风险体旅项目的划分方面，建议将危险性大、专业技术性强、安全保障要求高的体旅项目，都作为高风险体旅项目的行政许可对象。对风险系数高、地域性问题突出但尚未列入国家高危险性体育项目目录的体旅项目，可通过地方立法纳入市场准入范围，保障高风险体旅项目行政许可范围有法可依。

对于中央与地方有关高风险体旅项目在法律法规上所存在的冲突，未来可以由国务院出台《高危险性体育项目经营管理条例》进行统一规制。国家体育总局和地方人大、政府也可以根据实际情况制定具体的规定，补充高风险体旅项目的法律规范。同时，应进一步健全配套的风险转移法律机制，如对高风险体旅项目增加强制保险规定，完善体旅项目保险赔付制度；制定比一般旅游活动更为严格的体旅行业服务标准。以安全管理、风险防范、预警与救援保障等标准为侧重点，以权利义务关系强化责任主体的风险防范与安全保障意识，为推动体旅产业融合发展创造良好的法治环境。