一、涉检信访公开审查的概念内涵

涉检信访是指因不服检察机关在执法办案环节的处理等决定，而采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向检察机关提出的控告、举报和申诉等活动。

涉检信访公开审查是指检察机关在处理涉检信访案件时，根据案件需要，采取公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式，对该案件原处理决定进行审查和答复的一系列活动。其中，公开听证是指是检察机关在作出影响案件当事人权益的决定前，由检察机关告知决定理由和听证权利，案件当事人有表达意见、提供证据以及检察机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律活动。公开听证可邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、廉正监督员、信访人所在单位、居（村）委会的工作人员以及专家学者等其他社会人士担任听证员参加听证。在公开答复宣告之前，主持人听取听证员的意见和建议。公开示证是指由检察机关原案件承办人负责对认定案件事实、性质的证据和适用法律的依据进行公开出示的活动。公开论证是指在主持人引导下，由原案件承办人与信访人就认定案件事实、性质和适用法律等争议焦点发表自己观点的活动。公开答复是指由控告申诉检察部门承办检察官代表检察机关向信访人公开宣读对该信访件的处理决定，并由信访人签收答复告知书的活动。

涉检信访公开审查体现了用司法化手段来处理涉检信访案件的精髓。但由于现代司法制度在我国运用的历史不长，在传统信访工作上以人治方式处理问题比较普遍，因此，人们对司法化手段，采用公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式来处理涉检信访案件的理论依据和法律依据及实践价值是否充分有效还有许多困惑。

二、涉检信访公开审查的理论依据和法律依据

（一）公开审查的历史渊源

在公开听证、公开示证、公开论证和公开答复四公开的司法化办案工作中，公开听证是最具代表性的司法化办案方式之一。

听证制度的产生。“听证”作为法律术语，最早源于英国古老的“自然公正原则”即“任何权力都必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则”。之后英国在1215年的《自由大宪章》中又有关于公民的“法律保护权”的观念和制度。其基本精神是：以程序公正保证结果公正。正当法律程序的听证，原来只适用于司法审判，即在案件审判的过程中必须经过听证，这种听证制度被称为“司法听证”。后来，这一制度从英国传到美国，美国在英国的普通法原则和《自由大宪章》的基础上进一步发展和完善成了“正当法律程序”。由此而产生的听证会也起源于英美，即把司法审判的模式引入行政和立法程序。听证会模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。

第二次世界大战之后欧洲大陆法系国家也将听证制度运用于行政决策之中，听证制度逐渐被世界各法制国家在政治生活中普遍接受和运用。

听证制度在中国。对我国来说，听证制度是个“舶来品”。1993年深圳在全国率先实行的价格审查制度，可以说是价格听证制度的雏形。此后，有关省市相继建立了价格听证制度。1996年3月通过的《行政处罚法》，首次从国家层面对听证制度做了规定。1997年通过的《价格法》和2000年3月通过的《立法法》，又对价格决策和地方立法听证做了规定。法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。听证制度成为掌握权力的决策者听取公众意见的一种方式，也是公众参与立法和公共决策的一种途径。

而在我国现行的司法体制中，对公开审判的刑事、民事等案件，公开听证、公开示证质证、公开辩论或论证等是必经的司法程序。它们的运用是随着我国现代司法制度的建立发展而建立发展起来的，公开听证在司法程序中的运用也就远远早于在行政、立法领域中的运用。

（二）涉检信访公开审查的法律依据

公开听证在信访。作为保障公民在自身的合法权利遭到公权力侵害时，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向相应机构反映情况、提出诉求的制度总称的中国信访制度，最早可以追溯到政务院1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1995年的《信访条例》将信访制度从一般工作制度上升为法律制度，但在该条例中还没有关于听证的规定。现行《信访条例》由国务院于2005年制定，它废止了旧条例，并将信访职能扩大为沟通、调节、监督、救济等。听证制度第一次出现在该规定中，第三十一条第二款规定：“对重大、复杂、疑难信访事项，可以举行听证，听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”第十三条第二款又规定：“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。”

公开听证在检察信访。我国2007年之前的检察信访工作规定没有听证制度的存在，2007年3月2日最高人民检察院（简称最高检察院）第十届检察委员会第七十三次会议通过的《人民检察院信访工作规定》(简称检察信访规定)第三十九条第二款，第一次明确规定：“重大、复杂、疑难信访事项的答复应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责，必要时可以举行公开听证，通过答询、辩论、评议、合议等方式，辩明事实，分清责任，做好化解矛盾、教育疏导工作。”

这一规定就是依据2005年国家《信访条例》第三十一条第二款规定制定的，其基本内容和提法也相似。一是适用公开听证的条件两者完全一致，都是重大、复杂、疑难信访事项。二是举行公开听证的方式两者也基本一致，国家《信访条例》是通过质询、辩论、评议、合议等方式，检察信访规定是通过答询、辩论、评议、合议等方式。两者仅是“质询”和“答询”一字之差。当然，“质询”是提出质疑、询问答案，而“答询”是回答询问。两者在用词上有感情强弱的不同。三是参加公开听证的人员，国家《信访条例》是相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等，具体由省、自治区、直辖市人民政府规定；检察信访规定是应当由承办部门和控告申诉检察部门共同负责答复和听证，具体人员尚未作规定。四是举行公开听证的时间，国家《信访条例》没有规定举行公开听证的时间阶段；检察信访规定则规定是在答复中及必要时。五是举行公开听证的目的，国家《信访条例》是查明事实，分清责任；检察信访规定则除了辩明事实，分清责任外，还要做好化解矛盾、教育疏导工作。后者的目的更多些。

从公开听证到公开审查。2011年12月最高检察院《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》（简称刑事申诉案件公开审查规定）将公开听证更加明确细化规范，并把它纳入公开审查方式之首。第四条规定：“人民检察院公开审查刑事申诉案件包括公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等形式。”第八条规定了参加公开审查听证的人员,“人民检察院进行公开审查活动应当根据案件具体情况，邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。接受人民检察院邀请参加公开审查活动的人员称为受邀人员，参加听证会的受邀人员称为听证员。”第十九条又具体规定进行听证的时间，“听证会应当在刑事申诉案件立案后、复查决定作出前举行。”第二十条再具体规定了参加听证的人数，“听证会应当邀请听证员，参加听证会的听证员为三人以上的单数。” 第二十一条还规定了举行听证会的具体程序等等。而其他公开示证、公开论证和公开答复则参照公开听证的有关规定执行。

将刑事申诉案件公开审查规定与检察信访规定比较，有以下五个方面的异同：一是刑事申诉案件公开审查规定是根据检察信访规定来制定的，它将原有涉检信访规定在办理刑事申诉案件工作中进行了深化。笔者认为尽管它是专门针对刑事申诉案件处理设置的，但在信访形势发展的今天，对其它涉检信访案件的处理也有着重要的借鉴意义。二是在刑事申诉案件公开审查规定中提出了“公开听证、公开示证、公开论证和公开答复”“四公开”的公开审查概念,将检察信访规定中举行公开听证通过“答询、辩论、评议、合议”等方式进行的内容予以发展和规范,使之工作方法更具有司法特点。笔者认为“四公开”的公开审查方式不仅在刑事申诉案件处理中可以运用，而且在民事案件申诉和实名举报案件处理中也可运用；不仅在申诉案件复查决定作出之前可以运用，而且在复查决定作出之后的公开答复中也可以运用。三是刑事申诉案件公开审查规定不仅首次明确了参加公开审查听证的人员，而且人员的成份组成有利于做好化解矛盾教育疏导工作和强化检察机关自觉接受监督的特点。四是刑事申诉案件公开审查规定第一次规范设计了检察机关举行公开听证的具体程序，笔者认为它也可以在其它涉检案件举行公开听证时借鉴运用。五是刑事申诉案件公开审查规定将举行听证的时间限制在立案后、复查决定作出之前举行，而检察信访规定则是在答复中及必要时。也是说一般的涉检信访案件举行公开听证的时间则更加宽泛。

三、涉检信访公开审查方式的理论价值

我国社会当前正处在社会变革和转型时期，各种利益冲突和矛盾纠纷不断增加，各种不可预见的新情况、新问题、新矛盾不断涌现，各类案件日益俱增，诉讼主体多元化，案情复杂，处理难度大，矛盾易激发，由此产生的涉法涉诉信访也成了影响社会稳定、影响政法机关形象、影响政府形象的重要因素。但是，由于目前存在对涉法涉诉信访法律规定不完善等主客观因素，理论研究上也是缺乏足够的重视，使涉法涉诉上访现象成为普遍面临着的一个难题，同时，也冲击着法律的权威与尊严，极大地影响着和谐社会的构建。而涉检信访公开审查不仅对如何改革和完善涉检信访制度具有理论价值，而且对改革和完善涉法涉诉信访制度也具有理论价值或借鉴意义。

第一，涉检信访公开审查符合司法的中立性。中立性是司法权的第一特性。司法中立是指法院以及法官态度不受任何因素影响居中裁判。而涉检信访公开审查工作进行的形式正是借鉴了法院居中裁判的模式，由原来传统的“检察官－信访人”二元答复模式，改为“控申部门检察官－原案件承办人－信访人”三元审查答复模式，即由控申部门检察官居中主持、引导，通过公开听取来访人意见，原案件承办人公开出示证据、公开论证，再由控申部门检察官公开答复的处理涉检信访案件的一种活动。

第二，涉检信访公开审查符合司法的被动性。被动性是司法权中立性的另一个层面，即消极性。司法是解决社会矛盾最后的手段，不到最终不能随便动用国家的司法资源去解决民间纠纷；司法机关不应该主动出击，而应被动地等待，实行不告不理原则。公开审查是不服检察机关处理决定的涉检信访当事人，在向检察机关采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，申诉、举报和反映情况、提出建议意见后才进行的活动，而且必须是重大、疑难、复杂的信访案件才可以适用公开审查方式，因而具有司法的被动性特点。

第三，涉检信访公开审查符合司法的形式性。相对行政权更注重权力结果的实质性而言，司法权更注重权力过程的形式性，即程序性。而在涉检信访公开审查制度中，如听证的进行，根据最高检察院《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，有一套完整的程序。现在有的地方检察院为了适应涉法涉诉信访工作改革的新形势，对一般涉检信访的公开审查也在制定规范的程序性操作流程，如金山区人民检察院的《涉检信访公开审查暂行办法》等。

第四，涉检信访公开审查符合司法的专属性。相比行政权具有可转授性，司法权则具有专属性，即具有司法的专业性和不可转授性。在涉检信访公开审查工作中，居中主持的必须是控申部门的检察官或检察长，而进行公开示证和公开论证的检察官必须是原案件承办人，其他人不能取代。

第五，涉检信访公开审查符合司法的终极性。与行政效力非终极性相比，司法权效力有终极性，如一般刑民等案件实行两审终审制，因此司法权是最终、最权威的判断权。公开审查的涉检信访案件最终公开宣告的处理结果都是最终的决定，即实行一事不二理原则。如果已经进行过公开审查的涉检信访案件，将不能再进行公开审查。

第六，涉检信访公开审查符合司法的交涉性。司法权运行方式具有交涉性，即控、辩、审三方展开抗辩。涉检信访公开审查借鉴了居中裁判模式，即由控申承办检察官居中主持，信访人阐述申诉理由，原案件承办人根据信访人的质疑进行公开示证、论证，控申部门检察官在听取双方和听证员意见后再公开宣告最终的处理结果，完整体现了控、辩、审三方展开抗辩的司法交涉性特征。

第七，涉检信访公开审查符合司法的非服从性。不同于行政权上命下从的层级服从性，司法权的管理关系则是非服从性，以法律为准绳是司法的本质体现。开展涉检信访公开审查的一系列活动本身就是体现了其非服从性的司法特征，而是以事实为依据，以法律为准绳进行的。

第八，涉检信访公开审查符合司法的公平优先性。行政权的价值取向是具有效率优先性，司法权的价值取向具有公平优先性。实行涉检信访公开审查可以使公民运用这一权利来预防检察机关可能不当的公权行为，缩小弱势群体与检察机关之间因地位不平等所造成的反差。

第九，涉检信访公开审查符合司法的可预测性。这种公开审查的形式，对信访人而言也是一种权利化的制度配置，可预测性给信访人带来了安全感。一方面，申诉权、知情权等合法权益在面对面交锋中得到保护，同时司法的可预测性借助听证员的意见和执法者的答疑说理得到满足；另一方面，信访人一旦参加公开审查程序，就必须直面程序所带来的后果。因为这种对质程序是公开的，而程序的公开在相当程度上强化了法律的社会化效果，也促使信访人必须接受不利的现实息诉息访。

因此，运用公开审查方式符合用司法化的手段来处理涉检信访案件的理念和趋势。

四、涉检信访公开审查方式的实践价值

涉检信访公开审查不仅对如何改革和完善涉检信访制度和涉法涉诉信访制度有理论上的价值，而且更具有实践的价值。具体体现在以下四个方面：

1、有利于消除信访人误解化解社会矛盾纠纷。一是有利于辩明事非分清责任。涉检信访人之所以信访往往是因为对全面的事实情况不了解，对有关法律政策不清楚，或理解不正确。实行公开审查，可以使其对相关事实、证据、法律法规政策了解更加全面，认知更加清楚，理解更加准确。对于困惑不解、或不服的地方，信访人可以陈述自己的意见、提出疑问、要求示证、论证等，通过全程透明的公开审查，各方以公开、公平、公正的态度来评议信访问题，给信访人一个清楚、明白。二是有利于消除误解教育疏导。由于传统办理信访案件操作程序相对封闭进行，易造成信访人误解，难以息诉罢访。 同时信访人知情权、申辩权有时也得不到有效保障。而且有时有的疑难复杂案件，专业的办案人员也要斟酌研究很久才能得出结论，况且对一般法律专业知识薄弱的普通老百姓，简单的一个结论三言两语他们怎能明白？实行公开审查如同将如何会得出这一结论进行了一个完整的推导、演示，对关乎自己切身利益的信访人来说更会用心用脑的倾听、关注和思考，权将其作为一种法制宣传的方式，效果也是非常好的，能让信访人在较短的时间内明白有关深澳复杂的法学原理和得出这一结论的各种理由。不仅还信访人一个清楚明白，而且还可以消除其对检察官公正性的怀疑，相信检察处理决定的正确性，体会到检察机关以人为本的理念以及维护其合法权益的诚意，更有利于对信访人的疏导息诉，化解矛盾。三是有利于运用各方力量促进息诉罢访。对涉检信访实行公开审查也规范和促进着信访人的信访行为。如针对怀有“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决” 胡搅蛮缠思想的缠信缠访老户，可邀请有关信访人单位的领导、所在居委会（村）干部、亲属、社会媒体等参加公开审查听证，通过请专家点评、亲属所在单位领导做思想工作、媒体采访报道等社会舆论的压力，迫使其反省和约束自己，遵守和服从法律， 最终实现依法处理信访问题。

2、有利于深化检务公开进一步提高检察公信力。由于现在司法权威初立，司法公信始彰。无论是在官场潜规则上，还是在民间的文化心理上，公众总是习惯于在司法裁判之外再去寻求更有权威的官员来“讨个说法”，“信访不信法、信上不信下、信闹不信法”。而采取公开审查方式有利于进一步深化检务公开，提高检察公信力。一是实行公开审查制度有利于检察机关推行阳光执法。阳光下的执法是实现司法公正的基本保证。传统较为封闭的信访办案模式，除信访人知情权、申辩权有时得不到有效保障外，控申部门与首办责任部门有时也难以形成实质意义上的制约关系，而大多采取书面审理和背靠背调查取证等方式也难免有其局限性和不足之处。公开审查制度颠覆了传统的封闭式的办案方式，一切执法活动都在阳光下进行，防止了暗箱操作和信访人的误解。二是实行公开审查制度可以实现让群众看得见的公平正义。公开审查要求检察机关认定事实和适用法律的依据都要在当事人面前公开，使检察机关在处理信访案件公开答复时的执法思想理念、查获的事实证据、现行的法律法规和检察官的执法行为都要在阳光下进行，卸下了过去在执法中长期存在的神秘面纱，既防止了检察人员主观臆断，又让信访人以看得见听得到的方式实现公平正义，让其更加信服。三是实行公开审查制度有利于规范涉检信访的检务公开。涉检信访的检务公开如何继续开拓深化和进一步规范，需要我们不断探索。涉检信访公开审查是这两者的很好结合，而且它进一步强化了内部监督和外部监督，将处理涉检信访案件的检察官置于阳光下内外共同监督的位置上，促使其更加依法公正地处理好每一个信访案件，防止枉法、纵法现象的发生。当事人和社会公众的监督作用也可以因此而得到充分发挥，有力地强化了对检察机关的监督，进一步提高了检察机关的社会公信力。

3、有利于完善中国特色社会主义检察信访制度。一是可以进一步完善我国涉检信访审查工作规范操作的流程。我国推进真正意义上的法制建设才 30来年，法制建设的大架构虽然建立起来了，但具体操作的小细则还不够完善，如虽然最高检察院制定了《人民检察院信访工作规定》、《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》的涉检信访审查工作规范，后者并对刑事申诉案件的听证规定得比较具体详细，但对其它涉检信访及刑事申诉案件中公开示证、公开论证等有关流程规定得还不够完善。而前者关于听证的规定基本上是引用了国家信访条例的有关内容，更笼统，且颁布的时间也已有数年，与当前飞速发展的形势和涉法涉诉信访工作改革的要求及老百姓的期待似乎已有距离不相适应，而具有司法属性的涉检信访公开审查则可进一步完善我国涉检信访审查工作规范操作的流程。二是对进一步完善我国涉检信访公开答复工作具有很强的操作性。随着国家法治化程度的不断提升，涉检信访工作的重要组成部分答复工作如何进一步提升司法专业化水平，进行规范充分地释法说理工作，使在穷尽法律程序后的息访工作更有效，需要法律部门自身专业法律逻辑的激活，而用公开审查的方式答复涉检信访当事人正是其价值所在。它不仅规范了程序形式，而且规范了实体内容。以笔者所在检察院为例，今年以来对不服本院同意公安机关不立案决定、不服本院不提起抗诉决定、不服本院对举报案件查处决定的三件重大、复杂、疑难涉检信访案件采用公开审查的方式进行答复的情况看，释法说理和息诉的效果都很好。

4、有利于让“信法不信访”改革预想最终实现。对涉检信访实行公开审查，一是有利于提高检察队伍建设。实行涉检信访公开审查要求控申部门检察官主持、引导、把控整个公开审查活动，要求业务部门检察官公开示证和论证，都需要有不仅熟悉各项检察业务、法律法规和案情，还要有释法说理、群众工作能力以及各项综合能力，从而可以提升检察人员岗位素能，提升检察机关办案质量和水平。二是有利于树立检察权威。对涉检信访实行公开审查，不仅可以提升检察队伍的素能而提升检察工作水平，而且通过公开听证、公开示证、公开论证和公开答复四公开的司法化审查这种终极的办案方式，可以一锤定音，让信访人不得不服，从而放弃走其它信访之路的不切实际的幻想，进一步树立了检察权威和司法权威。三是有利于促进平安法治建设。我国涉法涉诉信访与一般信访相分离的改革，体现了中共十八大报告强调的解决社会问题用“法治思维和法治方式”的精神，就涉检信访案件来说首先便应当是涉检信访的司法化解决，而用具有司法特性的公开审查方式来处理涉检信访案件，“让民众在每一个案件中都感受公平正义”，可以促使“信法不信访”的改革预想尽早得以实现，有利于促进我国平安法治建设。

                                                          （上海市金山区检察院 副检察长 王银仙）