禁止令制度如何令行禁止
——浅析政法机关参与社会管理创新的新举措
邢光英
（上海市崇明县人民检察院，上海 202150）
网瘾少年禁入网吧、在酒吧行窃的惯偷禁入酒吧、盗伐林木者禁入林场……自2011年5月1日《刑法修正案（八）》实施以来，各地法院陆续发出一道道禁止令，且开出的禁止令五花八门,目的都是在服刑人员和再次犯罪的环境诱因之间设置一道“篱笆墙”。禁止令制度是我国刑事法律中的新生事物，是政法机关参与社会管理创新的新举措，如何正确认识并准确适用禁止令，充分发挥禁止令这道“篱笆墙”作用，实现法律效果与社会效果的有机统一，是摆在我们面前的崭新课题。
一、禁止令制度出台的背景、重要意义
(一)背景
非监禁刑一般由公安机关执行。自2003年社区矫正试点工作开展以来，缓刑、管制等非监禁刑罪犯由社区矫正机构执行。近年来随着对宽严相济的刑事政策的落实，缓刑、管制等非监禁刑的适用范围不断扩大，非监禁刑数量不断增加，但社区矫正机构作为新生事物远远还不能全面适应和跟上时代发展的要求，这就导致有些被判处管制、缓刑的人员回到乡村、街道或是社区，相关职能部门对他们的管理处于不够严格的状态，社区矫正对象漏管、脱管、重新犯罪问题严重，非监禁刑起不到应有的作用。
为了加强对管制犯、缓刑犯的监管，促进犯罪分子教育矫正，同时有效保护被害人、证人等人员的安全，维护正常社会秩序，保障人民安居乐业，《刑法修正案（八）》新增了有关对管制犯、缓刑犯可以适用禁止令的规定。即根据规定，对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子，法院可根据情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内“从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人”。
（二）重要意义
禁止令制度是对管制犯、缓刑犯的刑罚执行过程中具体监管措施的重大创新，是政法机关参与社会管理创新的一个重要组成部分和一项重要内容，具有很强的针对性和现实意义。
1、禁止令有助于刑罚的实施、预防犯罪的发生
依法正确适用禁止令，能充分发挥非监禁性刑在监管、教育、改造、挽救失足犯罪人员，避免交叉感染，有效惩治预防犯罪，确保社会稳定和谐。通过相关的案例我们可以发现，禁止令的具体内容主要是根据犯罪的原因、性质、手段等因素确定的，且对于犯罪分子有明确的针对性，有助于刑罚的实施。同时，通过禁止令的形式将犯罪人员与可能诱使其犯罪的环境相隔离，对于犯罪人员再触犯同类罪名起到了很好的预防作用。
2、禁止令有利于强化执行效果、促进社会和谐
禁止令作为管制、缓刑的一种监管措施，它的实施不但可以切实保障和强化刑罚的实施效果，而且体现了宽严相济刑事政策在刑罚执行领域的落实，充分体现了我国刑罚制度“刚柔并济”、“因地制宜”的特点，能有效推动和规范社区矫正工作，维护法制权威、有效惩治预防犯罪，确保社会稳定和谐。
3、禁止令有益于完善社会管理制度、化解社会矛盾
禁止令的实施是一种维护社会管理的创新体制，它通过推动和规范部分特定犯罪行为的矫正工作，不但维护了我国法律体制的权威，也能有效地惩治和预防犯罪。同时，该制度的实施更有利于犯罪分子在接受非监禁刑时进行改造，从根本上做到“弃恶从善”，这对于化解社会矛盾、维护社会公正秩序能够起到促进作用。
二、禁止令制度实施过程中遇到的困惑
自《刑法修正案（八）》实施以来，各地法院陆续出台了各种禁止令，禁止令的效果最终还得看执行情况，因为禁止令终究只是一纸命令，如果禁止令没有得到有效的执行和遵守，不仅影响禁止令的效果，更影响司法部门的形象和法律的权威。目前我国禁止令制度在实施过程中遇到了不少困惑。一是公检法司之间工作如何衔接难。禁止令从发出到执行涉及公检法司多个部门，如何衔接、协调以及信息共享等尚待明确。二是法院如何准确适用禁止令难。《刑法修正案（八）》中规定禁止令是由法院适用，禁止令的适用对象和适用期限相关方面都作了明确，但是法院在适用禁止令的过程中应当遵循哪些原则，如何杜绝适用的随意性，加强适用的针对性，最大程度上发挥禁止令制度的作用，相关方面都没有明确。三是对服刑人员执行禁止令的监督难。检察院作为法律监督机关，其对禁止令制度的执行情况进行监督，但是如何监督，通过何种途径监督，发现问题如何处理，目前都没有明文规定，由此很容易导致禁止令在执行过程中因缺乏有力的监督而流于形式。四是社区矫正机构执行难。《刑法修正案（八）》中规定禁止令是由社区矫正机构执行，但目前我国社区矫正机构恰恰存在着极大的不完善，一方面是很多地方还没有建立社区矫正机构，另一方面社区矫正机构除了承担对非监禁刑罪犯的监管外，还承担了其他大量工作，人员的配备也不足，在实践操作中如何执行禁止令，如何对缓刑犯、管制犯加强监管，这些都是不得不考虑的问题。
三、完善禁止令制度的探索和思考
（一）公检法司建立工作衔接机制
禁止令制度作为一种新生事物，其在实施过程中需要人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关分工负责，互相配合，互相制约，从而确保禁止令的正确适用，确保管制、缓刑等非监禁刑的执行效果。具体来讲，主要有以下几个方面。
1、定期召开专题联席会议
在当地政法委的协调下，由公检法司四部门定期召开禁止令制度适用的专题联席会议，沟通协商解决禁止令制度在适用过程中遇到的问题，共同研究落实具体的解决方案。通过定期召开联席会议，准确掌握禁止令制度适用对象的基本情况，解决禁止令制度适用对象查找难问题，从而有效避免脱管、漏管现象，防止重新违法犯罪。
2、建立信息交换共享机制
公检法司各职能部门通过建立信息交换共享机制，就当前新接收和移
送的适用禁止令制度的对象名单、日常管控措施的落实、工作的监管、
司法奖惩的衔接等信息每季度进行一次交换，这样有利于各部门及时
掌握最新信息，实现信息互通、资源共享、互相监督。通过定期的信
息交换，总结、分析各职能部门在贯彻禁止令制度方面存在的不足和
经验，从而全面发挥禁止令制度的最大功效。
3、定期开展执法大检查
公检法司四部门要定期对禁止令的适用对象开展集中法制宣传，四部门定期联合开展执法情况大检查，全面了解禁止令制度的贯彻执行情况，发现和梳理存在的突出问题，提出切实有效的改进措施，提高各职能部门的执法水平。
4、加强宣传，发挥社会群体监管力量
公检法司四部门要加强社会宣传，构建禁止令执行社会网络体系，促
使街道办事处、居委会、学校乃至工会、团委、妇联等部门参与进来，
构筑协助执行和信息反馈网络，加大对服刑人员的监督和心理威慑力
度。
（二）法院适用禁止令制度的基本原则
考虑到禁止令制度的性质和内容，法院作为禁止令制度的适用机关，其在适用禁止令时应当遵循以下几个方面的原则：
1、预防性原则。禁止令的价值在于用法官的具体判断弥补法律一般规定的不足，通过法官确定的更具体、更有针对性的管理措施来实现预防犯罪的刑罚目的。所以，保护被害人免遭再次侵害、预防罪犯再次犯罪的实际需要是适用禁止令最重要的考量因素。因此，凡不利于预防犯罪或者对预防犯罪没有必要的监管措施都不应成为禁止令的内容。
2、有效性原则。禁止令不是一纸空文，而是社区矫正机关实实在在的执行依据。人民法院作出禁止令时还必须考虑执行的实际需要。如果禁止令因没有可操作性而无法执行，或者因执行成本过高而难以执行，做不到令行禁止，即使有利于预防犯罪，也不能作出此种禁止令。
3、比例性原则。禁止令依附于管制和缓刑，而管制和缓刑是非监禁刑，适用于罪行较轻的罪犯。根据罪责刑相一致原则，禁止令中对罪犯自由、权利的限制应有限度，要与其刑事责任相适应、相匹配，不能对罪犯基本的权益过度限制，不能对其生产、生活造成重大影响，防止造成刑罚过度、过剩的局面。
4、具体性原则。禁止令是法官具体裁判的结果，是对特定的罪犯适用的特定的管理措施。这就决定了禁止令的内容应当是具体的、明确的、什么能做、什么不能做必须清晰明了，绝不能含糊不清。否则，既不便于执行，也容易侵害罪犯的合法侵害，与设立禁止令制度的初衷相违背。
总之，适用禁止令总体上应该采取谨慎的态度，只有在确有必要、确有把握、确有效果的情况下才能适用，不能为了争“第一例”，为了所谓的宣传效应，滥用禁止令。
（二）检察院如何参与监督
笔者认为，检察机关作为禁止令制度执行情况的监督机关，要很好地完成对禁止令制度的监督，要做到以下几个方面:
1、建立监督机制。禁止令是一种全新的执行非监禁刑的监管措施，其重要特征是服刑人员的执行场所在乡镇、街道、社区等，主要由社区矫正机构执行。鉴于目前监所检察人员少、业务量大，社区矫正工作层面分散多元的特点，按照最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》要求，笔者认为，目前在上海主要要通过加强和规范派驻检察室的建设，充分发挥“检察一体化”的优势，借助派驻检察室平台开展禁止令制度监督工作，形成由检察长统一领导，监所检察部门牵头组织，监所检察科和派驻检察室密切配合，派驻检察室具体实施，全院共同参与的监督工作格局。
2、完善工作职责。笔者的初步设想就是结合上海各区（县）院的派驻社区检察室建设，专门增加一人从事其管辖范围内的监外执行罪犯的监督，其中一项重要内容就是禁止令执行情况的监督。相关主管部门要明确其工作职责，制定工作制度，对其加强培训，提高其业务素质和工作能力。专职工作人员要建立健全各类工作台帐，定期走访基层社区矫正机构，与矫正机关专职矫正工作人员联系，准确把握在册矫正对象的动态。专职工作人员可以适当的调阅矫正机关的台帐、登记本，以便了解监外罪犯的活动情况，定期向领导汇报工作情况。
3、明确监督方式。对缓刑、管制罪犯在服刑过程中不遵守禁止令的相关规定，在掌握确切信息后，对缓刑犯应根据具体情况，适当的时候可以发出检察建议书，对违反禁止令，情节严重的缓刑犯，应当依法提请撤销缓刑，执行原判刑罚。对违反禁止令的管制犯，或者违反禁止令但情节不严重的缓刑犯，应当建议公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十条的规定给予处罚。
（四）社区矫正机构如何执行
社区矫正机构作为禁止令制度的执行机关，有些问题也必须加以明确。
1、建立健全社区矫正机构。社区矫正工作自2003年试点以来，取得了不少成绩，但由于全国各地的经济发展水平、社区成熟程度、社区矫正工作开展情况存在很大差异，目前还有很多地区没有建立社区矫正机构。根据目前社区矫正工作发展的整体需要，给合我国社区矫正工作的实际，建立健全社区矫正机构非常必要。应构建科学、协调、高效的工作机制，建设相对独立统一的社区矫正执行主体，在街道（乡镇）一级，如果目前没有成立社区矫正机构，要充分发挥基层司法所（科）的作用，借助基层司法所（科）平台，建立健全基层社区矫正机构，明确专人负责社区矫正的日常管理工作并且对现有工作人员进行系统的培训，完善他们的工作技能，提高他们的工作水平。
2、明确社区矫正工作的归口管理部门。由司法行政机关指导管理的社区矫正机构负责禁止令的执行，对被宣告禁止令的犯罪分子依法监督管理。社区矫正工作人员应在当地司法行政机关的管理和指导下开展工作，对工作中遇到的问题及困难应及时向主管机关反映，有利于工作顺利开展。同时各地要成立社区矫正工作领导小组，由各级党委政法委和综治委牵头，由司法行政、公安掌握在社区中执法的基本内容和要求。
３、配齐社区矫正工作人员。目前我国各地的情况不一样，有些地方甚至没有社区矫正机构，有些地方社区矫正机构虽已建立，但并不成熟，许多工作人员并没有经过专门的培训就上岗了，工作不能顺利开展。笔者认为，建立一支职业化、专业化的禁止令执行队伍非常迫切，要明确社区矫正队伍的工作职责，熟悉对非监禁罪犯进行改造和矫治的特点和规律，掌握在社区中执法的基本内容和要求，同时建立社
区矫正工作队伍的资格认证、培训、考核与激励机制，多措并举提高执法水平和执行效果。
