（上海市崇明区人民检察院，上海 202150）

生态环境是影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。生态环境检察可简称为生态检察，指的是检察机关立足自身职能，通过查办和打击涉生态环境的一般刑事犯罪和职务犯罪，对侵害生态环境的民事、行政案件依法提起公益诉讼，对法院相关审判、对行政机关的生态环境执法依法开展法律监督，以及结合办案延伸开展生态综合治理等各项工作。生态文明建设事关实现“两个一百年”奋斗目标，事关中华民族永续发展。我国生态环境检察工作起步较晚，党的十八大明确将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。曹建明检察长在“十四检”会议上突出强调了生态环境的检察保护，并于2016年9月制定《关于全面履行检察职能为推进健康中国建设提供有力司法保障的意见》，被中央领导批示肯定。目前，我国检察机关的生态环境检察工作还主要限于检察机关内设机构整合、内部相关工作制度和机制的建构方面。在域外生态环境监督的通常做法——提起环境公益诉讼，我们尚处试点阶段；对生态环境行政执法的监督还停留在法律的原则性规定上，存在的薄弱环节较为明显。

   一、崇明生态检察工作概况

崇明生态环境保护历来倍受各方重视。2016年9月，市委韩正书记在崇明调研时重申了崇明生态建设的战略意义，并提出了“一定要有定力，一定要有底线思维，一定要有长远眼光”的总要求。同年12月，《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》公布，吹响了世界级生态岛建设号角。在此之前，作为地方检察机关，崇明区院通过“点、线、面”相结合，在生态检察工作方面进行了一些探索。

(一)以打击职务犯罪和一般刑事犯罪为“点”

1．严厉打击涉生态职务犯罪，净化社会风气

近年来，区院聚焦涉生态环境职务犯罪，依法查处在涉农补贴领域、征地拆迁领域、产业结构调整和节能减排等领域，在生态发展政策落实和执行过程中发生的渎职侵权案件。如2009年负责管理青草沙水库工程征地补偿金的村支书兼村委会主任黄某，将应当用于被征地人员安置补助的资金挪作不符合规定的办公费、差旅费等，造成专项资金损失1200余万元。又如2010年区院发现节能减排领导小组办公室负责人龚某，将工作交由下属陆某办理后，玩忽职守，导致专项补助资金被化工厂和某造纸厂骗取，共造成国家节能减排专项补助资金损失1300余万元。通过深挖，又查办了一名乡镇干部和一名委局干部渎职案件。

2．依法办理破坏环境刑事犯罪，保障美丽乡村建设

按照法律规定严肃审查涉生态环境一般刑事犯罪。如2011年办理的龚某、倪某非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物案和非法狩猎案：2011年2月9日，龚、倪二人驾船至东滩鸟类自然保护区小南港，将事先准备的两包农药撒在浅滩上，毒杀小天鹅一只和野鸭二十二只。又如2016年区院依法办理罗亨军非法捕捞水产品案：2016年2月，罗明知崇明自然水域内的所有河道处于禁渔期，仍在前进农场大瀛大桥下方北横引河水域段，连接电瓶和逆变器，通过逆变器产生输出峰值在852.5v和1485v之间的电压和电流脉冲，捕捞鲫鱼和鲤鱼共计37公斤，构成非法捕捞水产品罪。两案经区院审查起诉后，法院均作出了有罪判决。

   （二）以源头延伸和个案预防为“线”

1．源头延伸

    一方面是加强平台建设。在方法上做好上下衔接，在部门间做好左右衔接，在工作步骤上实现前后衔接。会同经委，多次向区委、区人大、区政府领导汇报“两法衔接”工作推进情况。结合高检院“破坏环境资源犯罪立案监督”专项，对各行政执法机关开展集中走访活动。以清单方式向食药监、环保局、公安局法制部门等列举两法衔接中可能涉及的刑事罪名，商请支持和配合。另一方面是发挥平台实效。对平台上录入的线索涉嫌犯罪的，及时督促移送处理。如2015年10月，张某、邵某等人分别在陈家镇地区私自拉网捕捉野生鸟类分别达20余只和150余只，区院发函督促区林业站及时向公安机关移送该线索。

2．个案预防

    坚持做到关口前移、预防在先。在国家节能减排专项补助资金领域职务犯罪案发后，对案发单位于第一时间，制作法制宣讲教材，列出目录发放到位，各单位根据自身实际需要灵活选择宣讲主题，有针对性地进行涉生态环境职务犯罪预防。期间区院撰写《国家节能减排专项补助资金管理存在隐患》，推动了市、区两级管理部门完善了节能减排专项补助资金的申报、审核及监管程序。

(三)以传统方式和互联网宣传为“面”

1．深化传统方式

坚持以检察开放日、举报宣传周、职务犯罪预防菜单式宣讲等传统形式加强崇明生态环境检察社会宣传。2012年以来区院完成包括生态环境检察在内的各类“菜单式”法制宣讲100余次，完成对全区3000余名农村基层干部、1800余名卫生计生系统工作人员的职务犯罪预防宣讲，编发《崇明检察》等预防刊物30000余份，初步形成预防工作长效机制。

2．创新宣传形式

    积极利用报刊、电台、电视等新闻媒体，面向社会，持续利用“两微一端”等新媒体开展生态环境检察宣传，促进生态环境保护工作格局不断完善。检察长作客上海人民广播电台检察长在线法治栏目，宣传生态环境检察保护工作。在今日头条、企鹅媒体平台、一点资讯三个新闻客户端开通“崇明检察”官方号，与微信公众号保持同步更新，形成门户网站加“两微一端”互联网生态环境检察宣传格局。

二、崇明生态检察工作挑战

（一）生态检察工作意识要再提高

近期，上海市对崇明建设世界级生态岛提出了一系列要求。区院及时召开院内座谈会，在统一认识，探寻检察服务世界级生态岛建设的路径过程中，发现了一些问题和不足：一是服务保障世界级生态岛建设的大局意识方面，对服务世界级生态岛的意识、积极主动作为的意识不强。二是结合自身职能服务保障世界级生态岛建方面，还是沿用老思路、老方法，有创新突破并能够形成机制的想法欠缺。三是对于社会各界对检察机关的司法需求的认识还处于较粗浅和模糊的阶段。

（二）生态检察的工作担当要再提高

为更好地保障世界级生态岛建设，提升检察服务的精准性，近期，区院召开崇明相关委办局和乡镇的司法需求座谈会，倾听各方在世界级生态岛推进过程中对检察机关的司法需求，主要呈现四个方面的特点：第一司法需求具有迫切性。建设世界级生态岛建设前所未有，无迹可寻，如果按部就班地开展工作，与建设世界级生态岛精神不符，地方如果要突破有创新，需要明确红线。第二司法需求具有广泛性。需要检察机关在林、土、水、气等各领域提供全方位保障。第三司法需求具有针对性。集中体现在“打击”、“保护”、“预防”、“宣传”等与检察职能密切相关的四个方面，对检察机关服务基层能力是大考。第四司法需求具有创新性。“生态+检察”作为“生态+发展”和“生态+保障”中的一环，崇明环境执法标准是不是应当更严格，是否可以列出刑事处理负面清单等。对于这些要求，崇明检察能否立足职能，积极恰当应对，非常考验区院的担当。

（三）生态检察的工作能力要再提高

全国层面和跨行政区划层面的各项检察改革工作正在大刀阔斧地推进，崇明检察服务保障世界级生态岛工作，面临着更新的形势，考验着我们的创新能力。

    1．国家监察体制改革试点

2016年12月26日，全国人大常委会审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，决定在试点地区，检察机关职务犯罪侦查、预防相关职能整合到监察委员会。这一决定意在整合分散的反腐资源，提升反腐机构的法律地位，促使反腐工作朝规范化、制度化方向发展。上海虽然不是试点地区，但是可以预见试点成功推广之后，检察机关对于涉及环境资源类的职务犯罪侦查与预防工作将划归新成立的监察委员会（转隶）。检察机关服务世界级生态岛建设将面临职能转变与重心调整。

2．环境资源类刑事案件管辖权调整

跨行政区域检察机关试点意在打破区域司法保护，实现案件公正办理。根据本市管辖调整的规定，自2016年9月26日起，本市破坏环境资源保护类刑事案件集中转由上海铁检院审查批捕、起诉。2016年年底发生在上海市自来水水源保护地——崇明东风西沙水库的绵延数里垃圾污染案件，前期也是由上海铁检院提前介入调查、引导侦查取证。虽然区院不同承担破坏环境保护刑事案件的办理，但由于区院先天的地缘优势，距离案发地近，情况熟悉，犯罪线索的发现督促转移，案件办理过程中的配合协调，区院都有进一步拓展的空间。

    3．公益诉讼制度试点

2014年10月，党的十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度，为检察机关开展公益诉讼工作指明了方向。2015年5月5日召开的中央全面深化改革领导小组第十二次会议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。该方案要求“严格落实诉前程序，把提起公益诉讼作为法律监督的最后手段”，同时试点的案件范围集中在生态环境和资源保护等领域。公益诉讼制度的试点，有利于检察机关发挥法律监督职能，监督行政机关依法行政，修复被破坏的生态环境。检察机关具有专业的法律知识和证据收集审查能力，较之个人和团体，有着自身的优势。公益诉讼是今后检察机关大有作为的空间。

    三、深化生态检察服务世界级生态岛大局的若干思考

（一）生态环境检察工作总体部署

1．统一思想，凝聚共识，牢固树立保障世界级生态岛建设新理念

传统的“先污染后治理”、“边污染边治理”的发展观念与路径带来了环境问题和生态破坏，影响社会稳定，不利于社会经济的可持续发展。因此在建设世界级生态岛的过程中，我们要实施绿色发展的战略部署，立足当前，着眼长远，强调人与自然的和谐相处。对于崇明世界级生态岛建设，市委区委对生态岛的关注前所未有，目标举措规划的清晰程度前所未有，要响应党中央关于“生态文明建设”的伟大号召，深刻领会生态环境保护对于崇明的重要意义，并结合崇明检察实际，创新工作方式方法，为崇明世界级生态岛建设提供坚强的司法保障。

2．创新思维，勇于开拓，提升保障世界级生态岛建设的新效能

生态发展需要观念先行。当前生态环境的恶化程度要求我们必须转变观念，综合利用各种方式保护生态环境，其中运用法律手段作为依法治国下的重要手段，有着不可替代的作用。崇明的目标是建设世界级的生态岛，对于世界各国、各地检察服务生态建设的经验，我们要加强研究，充分吸收借鉴，并结合崇明检察的实际，力争创造性地开展工作。同时，检察机关负有对环保法律的统一正确实施的监督职责，要围绕生态文明建设，进一步增强法律监督意识、生态环境保护意识，加强生态检察监督，促进行政机关积极履行生态保护职责。要充分发挥生态检察职能，适时探索对生态检察的整体谋划和年度推进,以需求为指引，以问题为导向，从社会影响大、监管薄弱、问题突出的环节入手，立足职能，加强监督，形成辐射推动，促进长效治理。

3．齐抓共管，细化措施，着力打造保障世界级生态岛建设的新常态

在以办案为抓手，体现我们的力度的同时，也要重视机制建设，包括对内和对外的机制建设，对内形成合力，对外齐抓共管，起到1+1>2的效果。不仅在院层面要确定工作方向，各部门也要及时制定工作计划，实现工作目标的项目化，明确时间节点、责任人，抓好推进落实，形成长效工作机制。

（二）服务世界级生态岛建设的若干措施

1．配合跨行政区域检察改革，厘清区院生态检察职能

在市院领导下，既要充分配合环资类案件审查批捕权、起诉权的管辖权移转，也要充分发挥地方检察机关在立案监督、综合治理中的天然优势，切实加强与铁路检察院细化分工。建立完善区院立案监督、综合治理等方面工作定期对铁检院进行通报的工作机制；同时，商请铁检院加强崇明区域生态环境刑事案件的通报，提升崇明区域生态环境检察工作合力。

2．深化检察改革，完善办案组织

区院环境一般刑事案件的批捕、起诉职能已经移转，但并意味着能一移到底，放手不管。在检察职能受削弱的背景下，我们更要注重法律监督专业化办案组织建设。生态环境犯罪的行政从属性特点，决定了大多数环境犯罪的构成都以行为违反相关环境保护法律为前提，而环境犯罪所涉及的法律法规复杂多样，种类繁多。环保犯罪从专业知识的角度而言已经与金融、知识产权犯罪相当，适宜采用检察官办案组的形式，在侦监部门设立环境类案件立案监督办案组实行专办。

3．坚持精确打击生态环境领域职务犯罪和保护创新积极性并重

世界级生态岛建设会既涉及建设用地的审批，又涉及征地拆迁补偿。既涉及种粮、种树补贴发放，又涉及节能环保补贴。既要通过查处发生在生态环境建设项目审批、环境保护监管执法等过程中的贪污贿赂和不作为、乱作为的职务犯罪案件，解决环保领域的突出问题，又要坚持打击与保护创新并重。世界级生态岛没有现成的模式和成熟的经验可供借鉴。在相关项目推进过程中，对出现的问题坚持刑法谦抑性原则，坚持主客观相统一，实行一案一分析；对主观过错小，造成损失较轻的，可依法适用相对不起诉，最大限度保护创新积极性。

4．建立生态环境刑事犯罪立案监督双向咨询机制

相关部门对重大疑难复杂案件,可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等问题咨询检察机关；检察机关可以就案件办理中的专业性问题咨询相关部门。如在环境犯罪案件立案监督中，对犯罪行为或后果是否违反环保标准需要做如污染物鉴定、固体废物鉴定、废物污染环境的鉴定、捕捞方法鉴定、有关动植物的科目类及等级的鉴定、土地资源毁坏程度的鉴定的，检察机关要与环保、水务、海关、工商、林业等多部门紧密配合，加强协作配合，形成固定的工作机制，提升监督质效。

5．找准行政执法监督切入，刚柔并济开展监督

生态环境的保护，行政机关永远是第一位的，检察机关要加强配合。同时，对环境行政执法也要善于监督、敢于监督，保证检察法律监督不缺位，不越位。要坚持以问题为导向，从社会影响大、监管薄弱、群众反映多的环节入手，进一步明确监督定位，把握监督原则，注重辐射推动，促进长效治理。要合理运用检察建议柔性监督载体，和纠正违法刚性监督载体作用，扩大监督线索来源，规范文书制发流程和文书格式，规范文书的结构和内容，全面建立涉生态环境检察建议、纠正违法公开宣告、抄送和定期汇报制度，对案发单位、相关职能部门在生态环境领域管理的薄弱环节和违法不当之处，及时提出纠正意见，提高法律监督的权威性和公信力。

6．扩充两法平台主体加强外部联动

以信息共享、线索移送、共同配合、共同预防为主要内容的两法衔接制度，是加强外部联动的最重要、最有效的平台。2017年2月,环保部、公安部和高检院《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》规定，检察机关和各级环保部门、公安机关应当积极建设、规范使用行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,逐步实现涉嫌环境犯罪案件的网上移送、网上受理和网上监督。结合我区实际，在区环保局未接入平台的情况下，牵头单位要会同相关部门，根据文件要求，制定工作计划，明确时间节点，确定责任人，扎实推进区环保局的入台工作，并在规定时段内完成三类信息的录入。

7．构建本院侦诉防内部高效联动机制

一方面要完善内部线索移送，促进信息互通、情报共享和经验交流。公诉、民行部门要从破坏环境类普通刑事、民事或行政案件中发现贪污贿赂、渎职线索，及时移送反贪、反渎部门；侦监部门对危害生态环境立案监督过程中，也要善于发现职务犯罪线索。反贪、反渎部门初查后，将立案的线索通知预防部门提前介入，同步开展专项预防调查；不立案的线索及时交预防部门研究是否存在职务犯罪隐患作预测预警。另一方面相关部门要构建强化环境保护工作方案，定期不定期通报生态环境领域案件办理情况，对涉及生态资源领域案件中发现的新情况、新问题及案件证据标准、定性和有关司法解释的理解把握等方面进行学习、沟通，查找问题，总结经验，完善相关工作机制。

8．加强公益诉讼先期情况排摸工作

目前，通过督促起诉、支持起诉和直接提起公益诉讼，是世界范围内生态检察工作的重要举措之一。要及时学习总结试点检察机关的经验做法，为区院今后提起公益诉讼做好铺垫，切实通过司法手段保护生态环境。要加强与区法院环资庭的工作联系，对行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的,致使国家和社会公共利益遭受侵害或者面临侵害的，应当及时了解全面情况。既要运用检察职能依法开展调查取证工作，又要注重监督手段的正确行使，确保生态检察监督工作不缺位、不越位，待条件成熟后依法提起公益诉讼。

9．建立对生态承载重点区域的专项监督工作

对崇明东滩、西沙湿地、青草沙水库、东风西沙水库等生态承载重点区域，要研究开展专项监督方式，与相关乡镇、职能部门构建专项监督的工作机制，明确专项监督目标和方向，促进各方自觉全面履行重点区域生态环境保护职能。要进一步浓厚专项调研氛围，善于发现专项工作抓手，分析专项监督工作中的新问题、掌握新动态、认清新趋势，及时撰写专项工作报告，扩大专项监督工作影响力。

10．加强生态检察队伍建设

生态环境法律监督需要扎实的环境法规理论功底和实践经验：一是对线索发现和处置能力要求高。环境资源违法犯罪活动隐蔽性强，群众对环境法规知之甚少，对一些污染环境的行为警惕不高、对是否构成违法犯罪把握不准。二是环境法律监督证据要求特殊。行政证据规格要求不同于刑事证据，常常达不到刑事诉讼要求，行政执法行政立案后周期较长，对关键证据的固定、收集一旦出现问题，极易放纵犯罪。此外还存在鉴定意见的审查专业性强，污染行为和损害结果的因果关系确定难度大等。从区院目前的人才和知识储备看，尚不能完全胜任生态环境检察工作需要，加强人才招录引进和培训教育势在必行。

11．结合案例有针对性地加强生态检察宣传

对世界生态岛的建设项目落地过程中的腐败高发环节，加强廉政教育、进行风险提醒。创新廉政教育工作的方式方法，通过对刑法和司法解释等红线底线的解读和以案说法等，加大对相关审批、监管部门及其工作人员的专项预防宣传；围绕生态保护行政执法环节和环保专项资金管理等职务犯罪易发多发环节开展专题预防调查，发现存在职务犯罪隐患和风险点，及时开展同步预防，提出预警，保障生态项目资金安全；依托新媒体和社区检察室等平台，结合捕鸟、电鱼、违法倾倒垃圾等典型案例，通过传统方式和新媒体、自媒体等老百姓喜闻乐见的形式，开展宣传教育。

12．建立生态检察案件年度报告制度

建立每年以书面形式，向市院、区委、区人大、区政府的汇报生态环境检察工作的机制，及时就工作中遇到的困难，以及需要统筹协调的问题及时反映，积极沟通，争取社会各界对生态检察工作的支持，不断提升生态检察工作实效。