崇明区人民检察院

摘要：刑事检察立案监督是整个监督体系的开始程序，在司法实践中，由于立法上的不完善，使得检察机关在司法具体操作中存在诸多问题，使得立案监督难以到达预期的效果。笔者在刑事检察立案监督部门工作四年，将从实践现状、存在问题以及解决渠道等三方面对刑事检察的立案监督进行浅析。

《刑事诉讼法》第111条规定：人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。这一法条明确规定了检察机关对公安机关立案活动进行监督的权力，即立案监督权。它与侦查监督、审判监督以及执行监督形成了一套完善的法律监督体系，使得检察监督能够贯穿于整个刑事诉讼活动过程。

最高人民检察院《规则》第552条规定：“人民检察院依法对公安机关的刑事立案活动实行监督。”第562条规定：“人民检察院侦查监督部门或者公诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查或者对不应当立案侦查的案件进行立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查或者撤销案件；建议不被采纳的，应当报检察长决定。”从这两条法条可知，刑事立案监督的对象是公安机关和检察机关的侦查部门。但由于检察院的侦查部门转隶至监察委员会，2018年3月出台的《中华人民共和国监察法》未对监察机关的立案监督作出具体规定，故检察机关的侦查部门是刑事立案监督对象的这个法条已无实际的意义。

有权进行刑事立案的机关除了上述两个，还有人民法院（《刑事诉讼法》第18条）、国家安全机关（《国家安全法》第42条）、监狱（《监狱法》第60条）、海关（《海关法》第4条）、军队保卫部门（《全国人民代表大会常务委员会关于中国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》）。这些部门是否属于刑事立案监督的对象，现行法律和相关司法解释未予以规定，故通常认为，这些刑事立案机关虽有刑事立案权，但不属于刑事立案监督的对象。

刑事立案监督的范围，是开展刑事立案监督工作的前提。刑事立案行为分为：应当立而不立的消极行为和不应当立而立的积极行为。

《刑事诉讼法》第111条规定，明确规定检察机关有监督权的为公安机关应当立案而不立案的消极行为；而对于不应当立而立的积极行为，在《刑事诉讼法》中虽无规定，但在2013年新修改的《人民检察院刑事诉讼规则》中有了明确的规定，新增的557条和558条，“人民检察院要求公安说明立案的理由，应当制作要求说明立案理由的通知书。”“公安机关说明立案的理由后，人民检察院侦查监督部门应当进行审查，认为公安机关立案理由不成立的，经检察长或者检委会讨论决定，应当通知公安机关撤销案件。”以及修改的559条和560条中，均在法条中新增了对不应当立而立的案件的撤销规定。使得积极立案行为不需要通过检察院的不批准逮捕决定这一“亡羊补牢”的方式来来撤销，立案的随意性得到纠正和控制，也使得立案监督制度的设计更全面和更具有科学依据。

除了刑诉法条规定的相应程序，在实践中推进全方位的操作、寻找启动立案监督程序的线索，才能保障对公安的刑事立案监督落到实处。

1．巡查制度。检察机关的相关部门进行不定期和定期相结合的方式派员参加派出所工作例会，互通工作情况。定期对派出所进行巡查，派遣工作人员深入办案具体部门对具体案件进行了解，调阅相关录像，询问立案办案的具体环节和收案记录详情。如发现有违法违规情节，根据情节轻重，口头纠正或制发法律文书。下为上海市C区在2015年至2018年对辖区内公安派出所的侦查活动进行检察的情况：

2．备案审查制度。检察机关将每个月的十号（后改为五号）确定为数据上报日，C区的18个派出所在该日之前上报立案数、不立案数、刑事转治安数、行政受案数以及相关涉嫌的罪名等具体信息，保证检察机关对刑事案件的了解。

3．开展专项制度，2017年，检察机关开展对刑事转治安案件进行专项调查，确保对公安机关当立而不立、不当立而立的案件的有效监督。

4．派驻检察官制度。在C区的三个大镇设有派驻检察室，每个检察室均有管辖的片区，实现对C区的全覆盖。派驻的检察官均为业务熟练、经验丰富的检察官，对派出所的立案行为进行监督，发现立案监督线索，经分管检察长批准，可自行调查。

5．接待来信来访制度。除了控申部门将涉及立案监督的相关材料转移至本部门，在派驻检察室也有专门的检察人员接待来访群众。其中，2015年，接待来信来访55件70人；2015年，接待来信来访55件65人；2015年，接待来信来访90件99人。从中进行甄别，筛选出与立案监督相关的线索。

尽管现行法律有诸多关于立案监督的规定，但在司法实践中，还存在着许多问题使得立案监督难以落到实处，操作时难以达到预期的法律效果。

如何发现立案机关在立案活动中的违法行为，切实发挥立案监督职能，是摆在检察机关面前的重大问题。案件线索的主要来源，一是检察机关在办案中自行发现；二是被害人的申诉控告，在其他方面，如行政执法和刑事司法的衔接工作、新闻媒体的报道等渠道获得的线索甚微。2015年度至2017年度，C区办理的刑事检察立案监督案件仅为4起，通过被害人控告而获取立案线索的，占案源的100%，案源线索有限、来源渠道狭窄成为制约刑事立案监督的最大瓶颈。

究其原因，一是立案监督宣传的力度和广度不够，群众运用法律来维护自身合法权益的观念不强，甚至并不知晓检察机关具有立案监督权。二是许多时候存在公安机关以罚代刑或者被害人本身有错而不愿报案的情况，刑案中的被害人通过“私了”获得赔偿金后，不愿追究对方的刑事责任，影响了立案监督工作的开展。三是公安机关与检察机关在刑事诉讼中的关系是：除了单向的检察院对公安机关的法律监督外，还有一项两家双向相互制约的关系。这种双向制约关系赋予了公安机关独立的品格，即它可与检察院分庭抗礼，而不仅仅是接受检察院的监督。[1]这就导致了在实践中，检察机关对公安机关的监督被弱化、甚至消失，通过一般巡查制度发现立案监督线索的可能性极小。

法律在赋予检察立案监督权利的同时没有对刑事立案监督的法律保障作出明确规定，监督手段实质约束力的缺乏，导致刑事立案监督工作难以在实践中发挥其应有的功能。

1．缺乏硬性的监督手段。根据《刑事诉讼法》第111条规定，刑事立案的监督手段主要包括说明不立案理由和通知立案两种，其中说明不立案理由是通知立案的必经程序，只有在要求公安机关说明不立案理由而公安机关不立案理由不成立的前提下，检察机关才能作出通知立案的决定。如果公安机关收到检察机关的《说明不立案理由通知书》后，既不说明不立案理由，也不立案，十五日后，检察机关可制发《纠正违法通知书》。但法律未明确规定该法律文书的效力，使得监督意见和建议软弱无力。且未对该文书的回复日期有明确规定，公安机关可以以在调查中为借口，使得案件长期被搁置。根据《刑事诉讼规则》第560条规定，公安机关仍不纠正的，报上一级人民检察院协同同级公安机关处理，该规定只是检察机关单方面作出的，公安机关是否遵照执行具有很大的随意性。

2．立案监督过程较短。在刑事立案监督的实际中，检察机关的审查诉讼活动只是对于侦查机关起诉后的案件进行监督，对于立案后、移交起诉前的案子不能进行监督。对于该立而不立的案子，即使公安机关立了案，而是以案件事实一时难以查清为借口让案子久拖不决，检察机关对此也无能为力。

立案标准是刑事诉讼第一位阶的证明标准，与批捕、公诉、审判证明标准相比，立案的标准要求是最低的。然而在司法实践中，普遍存在着对立案标准把握过严的现象，办理立案监督案件必须达到“三能”的标准，即“能捕、能诉、能判”，主要原因是承办人为了防止办错案件，但这样把控过严，严重限制了刑事立案监督工作的开展。

在“当立不立”的情形中，执行“三能”的标准与公、检、法三机关在刑事诉讼中“分工负责、互相配合、互相制约”的立法精神相悖。因为公、检、法分别处在刑事诉讼的不同阶段，分工不同，对证据的要求也不同。立案监督职能负责纠正立案活动中的违法行为，而不能越俎代庖，包办本属于其他阶段其他机关负责的事宜。在笔者看来，对于刑事立案监督的质量标准应以证明立案活动中存在违法行为的事实为标准。能够到达纠正违法立案行为的目的即可。

在我国，有案不立、有罪不纠、以罚代刑等违法现象仍有发生，在当立不立、不当立而立案件中，检察机关的立案监督重点仍旧落在当立不当立方面，究其实质，在于“我国司法机关始终在人权保障与控制犯罪之间徘徊，而更多地向控制犯罪倾斜”。我们有必要立足于强化法律监督、维护社会公平正义的基本宗旨，着力解决司法实践中存在的有案不立、立而不办的突出问题，完善我国检察机关对刑事立案的法律监督制度体系。

能否及时发现立案监督线索，是决定立案监督工作能否取得实效的关键所在。案件事实证据是线索的直接来源，立案监督部门首先要做到监督关口前移，通过不定时的走访公安机关、检查台账和案卷，及时准确了解相关案件的案情和处理情况、认真研读案件事实和证据以发现立案监督线索，为开展立案监督工作打下基础。同时，强化检察机关内部职能之间的沟通和协作，加强与控申、监所、民行等业务部门协调沟通，在检察内网建立信息资源共享平台，建立以立案监督为龙头、内部各业务部门相配合的联动机制，充分发挥检察机关在获取立案监督线索方面的整合力。

除了加强内部分工协作，还要建立“走出去”联络机制：第一，加大法制宣传力度，充分利用“检务公开”“举报宣传周”等形式及在媒体上宣传检察机关立案监督职能，提高群众对刑事案件监督的认识，同时，采取“悬赏”机制，对于成功立案的线索予以物质奖励，调动广大群众的积极性；第二，加强与税务、市场监管等行政执法部门之间工作上的联系，建立刑事执法和行政执法的“两法”平台工作衔接机制，定期召开“两法衔接”联席会议，对行政执法信息进行动态跟踪，从中挖掘有价值的立案监督信息；第三，建立与人民监督员、律师、法律服务所等案件联络队伍，扩大与信访、人大部门的联系，建立信息通报机制，实现各机关在立案监督线索方面的信息共享。

除了加强内、外工作协调操作，还应意识到立案监督的弱势在根本上是由于监督权的滞后与被动造成的，我们可以通过立法来赋予检察机关在其他方面的权力，从而在源头上把握公安机关刑事立案情况，保障立案监督工作的顺利开展。建立规定备案审查制度，即检察机关对公安机关治安处罚等拥有知晓权，公安机关应当向检察机关移送有关刑事立案的文书材料，由检察机关进行备案监督，尤其是对尚不构成犯罪的行为进行行政处罚的材料，应报送检察机关，检察机关通过备案进行检察监督。

现有刑事立案监督机制具有严重的软弱性，纠正违法通知书等法律文书没有强制性，因而在实际的诉讼中需要作出明确的规定——监督功能作为一项独立的权力规范并得到保障，只有这种认识上升到法律高度，监督功能才能得到有效的运行。

1．赋予纠正违法通知书等法律文书应有的法律效力。在上述图二中，若制发的纠正违法通知书得不到同级公安机关的回复，可以报上一级人民检察院协同同级公安机关处理，且不说是检察院单方规定的，公安不一定会遵守，即使上级的公安机关愿意协同帮助，程序的最后还是回到同级公安机关。增加法律文书的效力，一是将接收法律文书数纳入公安机关每年的考核，使得纠违等文书成为硬性指标，使公安“不敢为”；二是明确回复的时间以及不回复的法律后果，如公安拒不改正，检察机关有权依照监督处罚程序，建议刑事立案机关停止其职务活动，由刑事立案机关另行指派办案人员，将处理结果书面告知检察机关，要求公安 “尽快回”，避免久拖不决。

2．赋予检察机关一定的违法处分建议权。在立案监督实践过程，遇到公安久拖不决的情况，一般靠领导干预等方式来协调解决，使得检察机关的立案监督缺乏权威性和独立性，强制性的缺乏使得立案监督的效力大打折扣。虽然检察机关在2018年以前可以依据刑事诉讼法的规定根据案情直接以渎职罪处理，但这种局面的出现势必会浪费太多的司法资源。因此，赋予检察机关一定的违法处分建议权较妥，即检察机关有权向享受处罚权的部门（如督察大队）或者机关（如监察委员会）提出对违法人员的处分。值得注意的是，检察机关是法律监督机关属性并非行政管理机关，故对违法、违规主体直接予以处分不妥。

3．扩大检察机关的机动侦查权。在我国理论届中，检察机关的机动侦查权是指人民检察院在履行法律监督的过程中，在特殊情况下依特殊程序对本院自侦案件范围以外的刑事案件决定自行立案侦查的权力。[2]在《刑事诉讼法》第18条中，除了规定检察机关自身的法定侦查权，也规定了较窄范围的机动侦查权——“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。检察机关的机动侦查权有着相对苛刻的条件：1、侦查对象为国家机关工作人员；2、犯罪方式为利用职权；3、侦查条件为其他重大犯罪；4、启动程序为必须经省级以上检察院决定。

为了加强刑事立案监督的刚性，建议强化对监督对象不履行职责或者不积极履行职责的进一步监督措施，赋予检察机关对这类案件直接立案侦查的机动侦查权。但在刑诉法对各机关的立案管辖权有明确规定的情况下，检察机关的机动侦查权是否造成管辖混乱、造成越权的结果？为了防止此项权利的滥用，有必要在程序上严格限制：1、侦查对象为公安机关应当立而不立、不应当立而立，或者立而不侦的案件；2、前置条件为制发纠正违法通知书等法律文书后，公安机关仍久拖不决的；3、启动程序为必须经省级以上检察院决定。通过这一款项，可以增强立案监督的实际效果，保证公正执法。

立案监督说理制度的建设直接关系到检察机关执法的公信力和社会的和谐稳定，因此检察机关立案监督部门全方位推进法律监督说理是十分必要的。对案件中的说理环节和说理质量进行严格规范，以达到依法办案和释法明理的目标。1、对于本部门制发的《通知立案书》、《不捕理由说明书》以及各种纠正意见，应附上详细说理，用相关证据和相关法律来阐述要求立案或要求撤案的依据，发挥监督文书说理的监督效果；2、对公安机关当立而不立的案子进行纠正时，应当结合检察机关调查认定的涉嫌犯罪的事实、重点围绕需要追究刑事责任、公安机关不立案理由不成立来进行说理；3、对公安机关不当立而立的案子进行纠正时，应当结合检察机关认定的违法的事实和依据、重点围绕公安机关对民事经济纠纷而利用职权实施报复陷害、谋取其他非法利益而予以刑事立案的违法情形，公安机关立案理由不成立来说理；4、应当向犯罪嫌疑人及其律师、被害人等相关人员阐明法理。[3]同时，在司法实践中对于不符合规定的案件说理环节进行及时纠正，明确理由。

立案监督工作是一项负责而艰巨的任务，在司法实践中，存在着诸多弊端，在实际的工作中也暴露着许多问题，因此加强刑事立法监督对及时有效揭露犯罪、保障人民利益有着极为重要的意义。我们必须不断完善刑事检察立案监督机制，保证刑事案件的办案效率，对于工作中出现的诸多问题，也应结合新形式，不断将理论结合实际，总结经验和教训，严格执法，推进刑事检察立案监督的监督实效。

[1] 李永红、李庭华：《刑事立案检查监督若干那问题研究》，载《法学》1999年第11期。

[2] 巫伟农、项卫兵：《刑事立案检察监督制度浅析》，载吴春莲主编《检察权的配置和适用》，浙江大学出版社2008年版，第179页。

[3] 李艳、黄从余：《检察机关加强刑事立案监督工作的思考》，2018年5月9日，http://www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201510/t20151008_1551764.html，2015年10月8日。