（上海市崇明区人民检察院，上海 202150）

2015年4月25日中共中央政治局通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，将生态文明建设与其他四个文明建设并提，指出生态文明建设事关实现“两个一百年”奋斗目标，事关中华民族永续发展。生态文明建设离不开司法制度的保障，近年来全国检察机关将生态环境司法保护放到更加突出位置。为服务保障崇明世界级生态岛建设，崇明检察院积极开展生态检察工作，重视理论研究，加强实践探索，创新工作机制，初步形成了一些可复制、可推广的经验，同时工作开展中也面临一些问题，下文将分析探讨。

 一、生态检察的内涵

“生态检察”是近两年检察系统内的热点名词，其实它并非正式的法律概念或司法专门术语，人们对其内涵、外延的认识还不够明确。在检察系统，一般认为生态检察是指检察机关依托检察职能，充分发挥法律监督作用，以恢复性司法理念为指导，运用多种司法手段，通过建立有效的发现与惩处机制，坚持打击与预防保护并重，以生态保护预防和受损生态恢复补偿为核心，达到预防、惩治、补偿、教育有机统一，从而建立起人与生态环境之间科学、和谐的关系。[1]我们认为生态检察不是简单的“生态+检察”，它既是工作理念，也是工作机制，更是工作内容，其核心要义是检察机关要以保护生态环境为目的开展相关检察工作。

 二、崇明生态检察工作思路和工作格局的形成

2016年10月朱庆华同志到任崇明检察院后，经过深入调研，首先提出生态检察的工作理念，随后推动院党组班子初步形成生态检察工作思路。今年3月，时任区委马乐声书记对区院《检察工作专报》之“生态检察”专刊第1期作出批示，充分肯定检察院围绕世界级生态岛建设主动作为的思路，要求区检察院继续探索实践，取得新成效。经过广泛征求意见，4月上旬，区检察院依据《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》和《“十三五”时期上海检察工作发展规划》，制定了《“十三五”时期推进“生态检察”发展行动计划》，明确崇明生态检察工作的指导思想、主要目标和主要任务。随后，区院配套制定《服务保障世界级生态岛建设的若干意见》、《岗位素能培养三年行动计划》和《检察文化建设三年行动计划》，崇明生态检察“1+3”工作格局初步形成。

三、崇明生态检察工作的具体实践

 (一）打击生态环境领域刑事犯罪

区院以办案为中心，深入开展“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”和“危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”，切实加大对破坏水源、林木、土壤、大气等犯罪的打击力度，依法惩治危害食品药品安全犯罪。积极查办和预防重点生态功能区建设、水资源生态保护和修复工程、环境污染防治等环节职务犯罪，坚持预防在先，关口前移，确保生态岛建设项目资金安全。

（二）建立生态检察内外工作机制

     区院制定《关于建立涉环境资源类刑事案件专报工作制度的规定》和《关于加强案件线索双向移送的若干规定》，与上海铁检院签订《关于办理破坏环境资源保护刑事案件加强配合协作的工作意见》，建立环境资源案件专报、线索移送等机制，强化内部联动。加强与区农委、环保、市场监管等行政执法单位的工作配合，召开工作协调会，签订《关于完善生态行政执法与刑事司法衔接工作的会议纪要》，通过联席会议、专门联络员、工作专刊等方式，加强信息沟通和线索移送。

（三）开展环境行政机关履职督促活动

 3月至10月,区院以生态环境资源领域为重点，组织开展行政机关履职督促专项活动。加强与区政府法制办、区法院行政庭和环境资源庭等机关部门的工作联系，积极走访调研，协商建立行政检察与行政复议、行政诉讼的衔接机制。走访区保护局，了解本区环境违法的现状和环境执法中的问题；成功办理区院首例行政机关履职督促案件，向环保机关制发检察建议，督促其依法履行职责，强化执法手段，严格规范执法。

（四）做好环境公益诉讼相关工作

     2015年7月至2017年6月，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京等13个地区开展生态环境和资源保护等领域公益诉讼试点。2017年6月27日，全国人大修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式授予检察机关环境公益诉讼权。上海不是公益诉讼试点地区，但崇明检察院未雨绸缪、提前谋划，精心准备公益诉讼相关工作。7月初，国家检察官学院行政检察教研部专家来院调研，对区院的公益诉讼准备工作给予充分肯定。检察机关提起公益诉讼工作全国推开后，区院及时成立开展公益诉讼工作领导小组，制定实施方案，积极开展相关工作。

（五）做好生态检察综合治理工作

 区院坚持“办理一案，治理一片”的工作原则，积极参与环境资源案件案后综合治理。结合办案对野生鸟类资源保护情况开展调研，主动走访区林业执法部门和乡镇派出所，提出根据国家法律规定的授权进一步细化针对野生鸟类在本区域内禁止使用的工具和方法，以及加强公告宣传等方面的建议。探索建立生态“黑名单”，推动落实禁止令，将涉案企业、个人排除出生态岛项目工程建设。组建社区环境综治专职检察官队伍，向辖区村居群众开展生态检察工作。

（六）加强生态检察宣传和研究工作

     区院成立新媒体工作室，依托“崇明检察”微信专栏等“两微一端”新媒体，开设“生态检察”、“检察官微讲堂”、“马博士小课堂”等特色栏目，充分展示崇明检察保障生态岛建设开展的工作动态和成效，提升社会公众对生态检察的认知度和参与度。区院党组书记、检察长朱庆华同志做客上海电视台《检察长访谈》栏目，以生态检察为主题，向社会公众介绍崇明检察工作。区院还重视生态检察理论研究工作，主动申报了上海检察机关2017年重点课题《生态保护检察理念和工作机制研究》。

     四、当前生态检察工作面临的问题分析

（一）理念和认识问题

 一直以来，检察机关的核心职能都是职务犯罪侦查和刑事案件批捕、公诉。因此很多人认为，检察机关的主要工作是刑事检察，民事行政检察工作不是重点；作为法律监督机关，检察机关监督的主要对象是司法机关，而不是行政机关。实际上，这种认识在之前也许没错，但是在当前改革的大背景下，肯定是落伍了。党的十八届四中全会要求“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。法律规定从今年7月1日起，检察机关可以在生态环境和资源保护等四个领域提起公益诉讼。在公益诉讼改革二年试点期间，检察机关办理了9053件公益诉讼案件，其中6527件是环境资源类案件。实践已经证明，公益诉讼不仅是检察机关优化法律监督职能、完善行政检察机制的重要抓手，还是保护环境资源、推进法治政府建设的重要方式。我们应该站在依法治国的高度，用习近平总书记治国理政的新理念、新思想和新战略去认识检察机关的行政检察和公益诉讼工作。

（二）工作机制问题

     检察机关保护生态环境资源的传统手段是刑事办案，对外工作开展主要依靠行政执法与刑事司法衔接工作机制（简称“两法衔接”机制）。两法衔接机制主要解决的是，实践中存在的行政执法机关有案不移、公安机关有案不立，以罚代刑、有罪不究的问题。经过检察机关多年的努力，目前该机制虽然在一定范围内发挥了作用，但是效果不够明显。现在法律赋予检察机关行政检察与公益诉讼新职能，履行职能需要有机制保障。与刑事检察工作不同，行政检察与公益诉讼制度改革包含有检察权对行政权进行监督的深刻内涵，涉及到国家权力的重新配置，检察机关开展该项工作难度很大。同时，国家监察委制度改革也会对检察工作带来重大影响。在检察机关内部，司法办案遵循检察一体的原则，职务犯罪侦查和预防、批捕、公诉和民事行政检察等各部门间，可通过案件双向移动制度开展生态检察工作。监委制度改革，自侦和预防部门分离后，没有了内部线索移送制度的保障，检察机关通过职务犯罪线索查办生态环境资源案件的难度定会加大。

（三）队伍能力问题

生态环境和资源保护领域涉及的问题往往非常专业，环境污染与生态问题往往表现多源头、长潜伏、跨地域的特征，检察机关开展相关法律工作，无论是打击环境犯罪还是监督环境执法，都需要检察人员有过硬的职业素养和较高的专业能力。特别是环境行政检察与公益诉讼工作，对相关检察人员的要求更高。检察人员既要敢于碰硬、善于监督，又要保持相应的理性、克制和谦抑，准确把握检察监督的界限，不违背立法精神，不能不为，更不能滥为。但是在实践中，检察人员由于不直接从事生态环境保护工作，往往缺乏环境方面专业知识和技能。且公益诉讼是个新事物，理论研究基础薄弱，办案实践经验缺乏，检察人员能力不足问题凸显。

五、加强崇明生态检察工作的对策建议

    （一）要树立生态检察工作的正确理念

开展生态检察工作，必须要有正确理念的引导。党中央提出推进生态文明体制改革要树立“六个理念”,即：尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念。落实到检察工作中，我们应该树立“立足检察职能，保护生态环境”的基本理念，充分发挥法律监督职能作用，运用多种司法手段，以生态保护预防和受损生态恢复补偿为核心，做好生态检察各项工作。要以服务大局为中心，牢牢把握“生态环境公益”这一核心，坚持保护生态环境公益与促进经济发展并重、加强法律监督与促进依法行政并重、加大办案力度与确保办案质量并重，确保检察机关司法办案取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。

（二）要坚持生态检察工作的长远目标

     崇明生态环境保护工作任重而道远，生态检察工作开展需要在明确目标的基础上，持之以恒，久久为功。“十三五”时期崇明检察工作的总体目标是：对标崇明世界级生态岛建设要求和市院“两个一流”工作目标，主动融入和服务区委、市院中心工作，以生态发展为主线，以改革创新为驱动，树信心、抓机遇、补短板、谋发展，乘势而上，争当一流，力争到2020年建成市级生态检察示范院。我们要以更高的站位、更宽的视野，充分发挥检察工作在服务保障世界级生态岛建设中的独特作用，加快推进“1+3”工作布局，抓住发展机遇，找准工作切入点，积极为建设生态崇明、美丽崇明、幸福崇明提供有力的司法保障，为上海生态文明建设和崇明世界级生态岛建设作出应有贡献。

（三）要建立生态检察工作的长效机制

 生态检察工作开展需要有机制保障，针对当前的问题，我们认为需要建立并完善以下机制：一是检察机关内部一体化办案机制。要坚持检察工作“一盘棋”，建立健全各部门信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制，形成内部工作合力。要强化上下级联动，基层检察机关在遇到案件调查超出管辖范围、评估结论差异悬殊等难以解决的难题时，上级检察机关要及时予以支持。二是检察机关外部领导支持机制。检察工作受党委领导，对人大负责。检察机关应增强主动性，加强请示报告，积极争取党委领导支持，主动接受人大监督，努力推动党委、政府出台支持生态检察工作的规范性意见。三是检察机关与行政机关、社会组织的互动机制。检察机关开展生态检察工作，要正确处理好检察监督权与行政执法权、社会监督权之间的关系。首先，环境行政机关是维护环境公益的核心和基础力量，检察机关应尊重其主导地位，监督并支持其依法行政。其次，环境社会组织是提起环境民事公益诉讼的重要主体，检察机关应尊重其优先地位，引导、支持其提起公益诉讼。因此，检察机关要在完善行政执法与刑事司法衔接工作机制、充分发挥其效能的基础上，推动建立行政检察与行政执法衔接机制，督促环境行政机关依法履职，加强与相关单位、社会组织沟通，充分发挥环境社会组织在环境公益保护中的作用，努力形成多方保护环境公益的格局和共同推进世界级生态岛建设的合力。

（四）要抓好生态环境公益诉讼工作

检察机关提起公益诉讼是全面推进依法治国、建设法治政府的重要举措，是十八届四中全会确定的重要改革任务。环境公益诉讼是检察机关保护生态环境、开展生态检察工作的重要抓手，我国检察机关作为法律监督机关，不仅可以提起环境行政公益诉讼，还可以提起环境民事公益诉讼。最高检要求全国检察机关要全面开展公益诉讼工作，坚持全面履职与突出重点相结合，突出办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件。因此，我们要高度重视环境公益诉讼工作，把其作为全院重点工作抓好落实，院领导实行包案制，层层落实责任。要充分利用生态检察工作机制，拓宽案件线索来源渠道，依法积极摸排线索，对每一个有可能形成公益诉讼案件的线索认真调查核实。对于严重损害生态环境、群众反映强烈的案件，要敢于担当、敢于亮剑，切实发挥监督作用，努力使受损的环境公益得以恢复。同时，还要在严格把握宣传策略、遵守宣传纪律的基础上，做好公益诉讼相关宣传工作。

（五）要加强生态检察人才队伍建设

生态检察工作难度大、要求严，必须要有一支政治觉悟高、业务能力强的生态检察队伍来开展。面对检察队伍的现状和问题，崇明检察院亟需夯实人才储备，优化队伍结构。一方面要落实区院《岗位素能培养三年行动计划》和《检察文化建设三年行动计划》，扎实开展岗位素能培训，打造崇明检察文化品牌，努力提高检察队伍整体素质和能力水平。另一方面要充实一线办案力量，及时选配一些既具备环境法、行政法等法律专业知识又具有丰富的调查核实、出庭应诉工作经验的检察官和检察官助理充实民行工作队伍，并强化专业培训和理论研究，努力提高相关人员办案专业化水平。同时，建议加强生态环境案件办案组织建设，以节约司法资源，集中兵力办理生态环境领域刑事案件和民事、行政公益诉讼案件，发挥检察保护生态的整体效能。