崇明区人民检察院

非公有经济是我国市场经济的重要组成部分。党和国家历来都对非公有经济的发展给予高度的重视。例如《宪法》第11条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从功能定位、产权保护、政策待遇方面对非公经济予以阐释。

现实也需要我们关注非公经济的健康发展。当前世界经济发展的不确定因素增加，我国经济也面临转型升级的机会与压力。在新常态形势下,如何重新激发非公经济的活力，发挥非公经济对税收、就业的拉动作用成为当务之急。2016年11月27日发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《中央意见》）针对非公经济产权保护提出了具体政策。我国虽然已经在法理上确立了公有制经济财产和非公有制经济财产的平等法律地位。但是现实生活中非公有制经济的产权保护状况和平等法律地位事实上并不能令人乐观。正如《中央意见》所指出的：“利用公权力侵害私有产权、违法、查封、扣押、冻结民营企业财产等现象时有发生；知识产权保护不力，侵权易发多发。”

在促进非公经济健康发展的过程中，检察机关具有十分重要的作用。2016年3月最高人民检察院发布《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》（以下简称《检察意见》），该《检察意见》指出,依法保护非公有制企业产权和合法权益,是检察机关的重要责任。要依法履行检察职能,充分发挥保障和促进非公有制经济健康发展的积极作用。

1．检察机关是宪法赋予的法律监督机关，享有对公权力行使的监督权

权力是把双刃剑，如果运行不规范，就容易侵害公民人身权、财产权，例如“行政执法部门、办案部门在执法办案中不恰当地对企业、特别是私有企业，使用查封、扣押、拘留等强制措施，个别的甚至以查办案件为名插手民间纠纷，扰乱了企业的正常运营”。[①]又如“法院在涉及非公企业案件中剥夺当事人的诉讼权利、裁判结果损害非公企业合法利益、执行活动中超标的执行、错误查封扣押非公企业财产等情形”。[②]检察机关负有对权力规范行使的监督权，如对侦查活动的监督（监督方式有批准逮捕的决定权、退回补充侦查的决定权、羁押必要性审查的建议权、审查起诉权）、对审判活动的监督（方式有民刑案件的抗诉权、再审检察建议）、对判决执行的监督。

根据北师大中国企业家犯罪预防研究中心发布的《中国企业家刑事风险分析报告》指出：“2015年我国企业家犯罪案件总数为793件，到了2016年骤增为1458件，其中，国有企业家犯罪案件为203件，民营企业家犯罪案件为1255件……企业家犯罪案件呈现连年上升趋势”，在这些犯罪中，民营企业的行贿犯罪占一定的比例（根据上述分析报告的数据，2016年民营企业家触犯行贿罪和单位行贿罪的案件数占其触犯的所有罪名案件数的8%），并且与国家工作人员的腐败相伴相生，属于“输出型腐败”，这些行贿犯罪不仅污染了公职行为的廉洁性，而且增加了非公经济的不良竞争和不当负担，其危害不亚于受贿罪。《刑法修正案（九）》对于行贿罪予以加重处罚，改变了之前“重受贿轻行贿”的客观事实，因此检察机关需要加强对非公经济领域的腐败犯罪的预防与治理，对非公企业腐败在实务中予以重视。

区院牢固树立非公有制经济与公有制经济一视同仁的观念，确保非公经济主体的诉讼地位和诉讼权利平等、法律适用和法律责任平等、法律保护和法律服务平等，依法公正办理非公有制经济主体案件，切实维护非公有制经济合法权益：依法惩治和预防侵犯非公企业和非公从业者的刑事犯罪、经济犯罪、职务犯罪，营造平安稳定的社会环境、诚实有序的市场环境，进一步构建新型政商关系；依法打击和预防对于国家工作人员的主动行贿、多头行贿犯罪，倡导“诚信企业不行贿”的营商文化；做好相关服务工作，进一步完善行贿档案查询制度，规范录入、查询和对查询结果处置情况的跟踪反馈。在现有的上门查询、电话预约、网络申请等基础上，推出更多便捷服务的措施，切实为非公企业查询提供良好的服务。

区院在日常办案中注重把握证据审查标准，遵循宽严相济的刑事政策，坚持疑罪从无，将企业的市场行为与犯罪行为区分开来。如2013年区院受理了私营企业主刘某对公安机关不予立案决定不服的控告，并要求区院对私营企业主江某涉嫌诈骗予以立案监督。区院侦查监督部门受理控告后，查明以下案件事实：江某在机器流水线已被法院诉讼保全（查封）的情况下将其以“先租赁后转让”的方式转让给刘某。刘某支付第一年租金和押金后组织生产，后该流水线遭遇法院上门查封、拍卖，刘某向江某索要租金未果后报警。公安经过调查不予立案。区院受理刘某控告后实地调查走访，询问法官和证人，法官表示查封财产只是不能抵押、买卖，对于能否继续使用生产线在法律上是没有禁止性规定的。同时对于在租赁设备合同签订之际，江某是否已将流水线被诉讼保全一事告知刘某，证人和当事人各执一词，证明江某欺诈故意和欺诈行为的证据不足。因此区院基于慎重原则，通过请示上级院、提交检委会讨论后认为该案达不到刑事立案标准，最终不予立案监督，建议控告人走民事程序，从而维护了正常的市场秩序和私营企业主的合法权益。

2017年以来区院贯彻落实最高检和上级院的指示精神，积极走访法院、公安、工商、税务、人保局等单位，深入了解本地区涉及非公企业的股权分配、知识产权、劳动争议、工伤赔偿等案件审判、执行情况；加强与区工商联的沟通，了解崇明非公企业的主要类型、运营规模及法律需要，并就如何进一步加强协作，保障和促进地区非公有制经济健康发展达成一致意见。在沟通协调的基础上，2017年2月区院与区工商联会签了《关于依法保障和促进崇明非公有制经济健康发展的意见》。意见达成共识：双方应紧紧围绕崇明世界级生态岛建设中心任务，立足各自职能，在履行检察职能、准确把握界限、开展法治教育、共筑思想防线、加强调查研究、强化法律服务、深化行贿查询等方面加大协作力度，创新工作机制，从组织、制度、管理上保障和促进崇明非公有制经济健康发展，积极助力崇明世界级生态岛建设。

区院与区工商联协商合作，于2017年2月筹备建立了崇明企业家法律服务工作站，并出台了《崇明企业家法律服务工作站规程（试行）》，该站系上海市首家区级企业家法律服务工作站。工作站采取固定场所和流动场所相结合的工作模式，针对非公企业反映的涉及犯罪风险防控和侵害企业合法权益等一类问题，通过举办研讨会等形式，组织司法部门、法学家进行研讨和交流，为本地区非公企业提供法律咨询、司法救济等便捷高效的服务。同时区院在长兴检察室设立企业家法律服务工作室，进一步向基层延伸以提升服务实效。

首先，区院结合办案，认真剖析涉罪企业案发规律和犯罪原因，重点对非公有制企业的职务犯罪案件进行梳理分析，及时提出检察建议。2015年以来共向非公企业制发检察建议 5份，帮助非公有制企业建章立制，堵塞漏洞，从而进一步完善企业内部监督制约和管理制度，提高企业依法经营和管理水平。其次通过廉政讲座、旁听庭审等方式开展针对非公企业的专项法治教育，2015年以来共对十余家非公企业进行了专项法治教育。讲座运用大量案事例，就如何加强诚信守法、推进依法治企进行了专题教育，强调了依法治企和规范管理的重要性，并告诫干部职工要筑牢思想、纪律、法律三道防线，自觉抵制企业运行过程中的各种不良诱惑。

由于检察机关的职能定位，检察机关开展职务犯罪预防的重点在国有企业。检察机关与非公企业的联系相对较少，一些非公企业对检察机关的认识仅限于检察机关是打击犯罪的司法机关，对检察机关其他职能作用知之甚少，对于检察机关在保障非公企业权益方面所起的积极作用抱着一定的怀疑态度，甚至害怕与检察机关打交道。同时对于检察机关，服务非公企业的司法理念还需要进一步增强。在实务操作过程中，如何加大宣传，加深非公企业对检察机关的了解，打消其对检察机关的顾虑和神秘感是首要解决的问题。

检察机关与非公企业的法律联动的引导机制尚不完善：首先，检察机关服务非公企业的启动途径较单一，目前开展的与非公企业的互动一般源于办案，由检察机关发起，较少有非公企业就法律问题主动上门求助；其次，手段相对单一，目前以刑事申诉、民事行政申诉、法律咨询等活动为主，还没有形成系统性的工作机制；再次，积极性有待调动，目前上级院还没有针对此项工作建立相应的考核机制，一定程度上影响了基层检察机关从事此项工作的积极性。

检察机关服务非公经济发展，必须立足职能，既不能跑偏，也不能越位，要做到主动而为但又不能越过检察职能去干扰非公企业的正常生产经营秩序。如何把握好检察机关服务非公经济的定位、找准工作的切入点和结合点成为摆在检察机关面前的一道难题。

坚持把帮助企业解决实际问题作为开展服务的出发点和落脚点，区院将严格按照《检察意见》，联系工商联，依托服务站，进一步健全和完善检企对接、互访机制。主动“走出去”调研，加强与相关职能部门联系、深入非公企业一线，全面摸排地区非公企业基本情况及涉及非公企业的行、民、刑事案件等信息，找准地区非公企业发展过程中涉及行政执法、司法领域存在的突出问题；定期“请进来”问需，通过企业服务站定期邀请非公企业主座谈，集中收集企业发展难题。针对发现的问题，通过举办研讨会等，组织司法部门、法学家进行研讨和交流，为非公有制企业寻求法律咨询、预防咨询、司法救济提供便捷高效的服务，全方位打造服务非公企业的“绿色通道”。

首先，区院相关职能部门要严格履行检察职能，加强对农产品认证、企业知识产权保护等前沿问题的研究，依法打击、惩治和预防侵犯非公有企业和非公有从业者的刑事犯罪、经济犯罪，打击各种干扰、破坏非公企业正常生产经营秩序的犯罪。其次要进一步拓展收集涉企犯罪线索的途径，依法打击和预防国家工作人员职务犯罪和对国家工作人员的主动行贿、多头行贿犯罪，保障非公经济主体参与市场竞争的权利、机会和规则平等。重点关注和搜集如下几类问题：近年来检察机关办案中发现的、工商联反映的可能影响非公有制经济健康发展、存在犯罪风险的苗头性、倾向性的问题；非公有制企业经营管理中存在的典型性、普遍性的问题；非公有制企业服务崇明世界级生态岛建设过程中存在的突发性、前瞻性问题。对于三类问题，区院会同工商联开展调研，并通过专题报告等形式向党委政府进行通报。同时，坚持把矛盾化解贯彻于司法办案全过程，加强释法说理，防止矛盾激化。

立足于服务崇明世界级生态岛建设，全面摸排辖区非公企业情况，重点收集辖区内非公经济组织的数量、名称、地址、经营范围、公司性质、法定代表人、股东姓名等信息，对个体工商户、非公企业基本情况、行业分类情况和非公企业行业商会分类建档，建立非公企业信息库。聚焦非公经济发展新趋势，加强风险防控，合法、合理、合情地做好预防工作，定期研判地区治安形势，并综合运用检察建议、法治教育培训、组织行业座谈等形式，及时帮助涉案企业防范潜在风险，引导健康运营。加大力度支持工商联依法开展法律维权工作，为参与生态岛建设的非公企业营造良好的发展环境，推动非公经济发展。

积极围绕“预防、保护、监督、咨询、服务”的检察职能，提高服务非公经济发展的自觉性、主动性、实效性。检察院与工商联要进一步加强合作共赢，积极加强与法院、公安、工商、税务、人保局等的沟通联系，聚焦非公经济发展中的法律问题，打造服务企业“绿色通道”。进一步增强和提升检察机关服务非公企业的执法理念，做到主动作为、借势借脑，进一步完善评价和判断规则，提升工作积极性，探索完善服务非公经济的新途径、新机制，为辖区非公经济发展提供精准有力的检察保障。

对于民营企业等投诉国家机关行政违法作为或不作为（如“吃拿卡要”）、司法机关违法办案（如越权办案、选择司法、插手经济纠纷）等，以查处职务犯罪为抓手，对职务犯罪予以立案侦查、审查起诉；对于轻微违法行为，则以纠正违法通知书、意见通报等予以监督。在加强对外部权力行使监督的同时，对内部的司法办案行为也要改进，按照《检察意见》规定：“坚持既充分履行职能、严格依法办案，又注意该进办案方式方法，防止办案对非公有制企业正常生产经营活动造成负面影响”。

[①] 郑博超：《为检察机关监督违法行为提供法律支持》，载《检察日报》2017年3月20日。

[②] 李萍：《对涉非公企业诉讼开展法律监督》，载《检察日报》2017年4月19日。